Аналитическая записка «Либерального клуба» № 38/2013

Евгений Прейгерман



Резюме

В ближайшее время Европейский диалог о модернизации Беларуси вступит в новую фазу. Однако пока не принято окончательное решение о том, какие именно трансформации ожидают эту программу.

С момента запуска и до настоящего времени Диалог выглядит мертворожденным ребенком: формально программа есть, но содержания и даже общепринятых целей в ней нет, а множественные базовые проблемы остаются неразрешенными.

В то же время в нерешенности многих вопросов есть и положительная сторона: Европейский диалог о модернизации еще не прошел точку невозврата, после которой он стал бы полностью нежизнеспособным.

Для того, чтобы вдохнуть жизнь в эту программу, необходимо понимание фундаментальной проблемы в отношениях ЕС с Беларусью: в Беларуси отсутствует сильный проевропейский политический актор, способный трансформировать внешние посылы ЕС в политический капитал и устойчивое влияние внутри страны.

По этой причине об успехе программы можно будет говорить, лишь если она будет строиться на принципах долгосрочности, ориентированности на процесс и неконфронтационности. Важными компонентами Европейского диалога о модернизации могут стать технократическая платформа, образовательные и научно-исследовательские программы для экспертов и информационная кампания для граждан.

Пять неизменных проблем

В июле 2012 г., когда с момента объявления еврокомиссаром Штефаном Фюле о запуске программы «Европейский диалог о модернизации Беларуси» (23 марта 2012 г.) прошло около четырех месяцев, Центр аналитических инициатив «Либерального клуба» опубликовал специальную аналитическую записку. Она получила название «Пять первых проблем «Европейского диалога о модернизации Беларуси». Как можно понять из названия, в записке предлагался анализ проблем, которые с самого начала затрудняли развитие программы.

С того времени прошло уже больше года. А после заявления еврокомиссара Фюле – и вовсе больше полутора лет. Тем не менее перечисленные в аналитической записке проблемы остаются актуальными по сей день. Более того, за это время к ним добавились новые проблемы.

Об этих проблемах уже много сказано и написано. Примечательно, что эксперты, занимающиеся темой Европейского диалога о модернизации Беларуси (далее – ЕДМ), с минимальными расхождениями сходятся в их определении. Несмотря на это проблемы до сих пор не разрешены.

Кратко напомним наиболее очевидные, на наш взгляд, проблемы ЕДМ.

1. Проблема позиционирования и участников. Остается непонятым, для кого эта программа и кто и как может принимать в ней участие.

С самого начала официальные представители Европейского союза делали противоречивые заявления. С одной стороны, они позиционируют ЕДМ как «обмен взглядами и идеями между ЕС и представителями белорусского гражданского общества и политической оппозиции по вопросам реформ, необходимых для модернизации Беларуси». С другой стороны, они постоянно подчеркивают, что настойчиво приглашали и приглашают белорусское правительство присоединиться к программе.

Такое раздвоенное позиционирование выглядит странным и, очевидно, затрудняет развитие ЕДМ. Во-первых, сложно представить, как авторитарные власти Беларуси могут согласиться на хотя бы минимальное участие в программе, которая, согласно официальным документам, нацелена на оппозицию и гражданское общество. Во-вторых, отсутствие определенности по участникам держит все в подвешенном состоянии: наполнение ЕДМ может существенно отличаться в зависимости от участников.

2. Проблема цели. Несмотря на то, что программа была запущена еще в марте 2012 г. и в ее рамках уже состоялось множество встреч, экспертных круглых столов и семинаров, о ней активно писали независимые СМИ, пока так и не был дан ответ на самый главный вопрос: на достижение какой цели направлен ЕДМ? Что должно получиться на выходе?

За полтора года высказывались различные идеи. Кто-то говорил о выработке большой политической программы, вокруг которой могла бы объединиться оппозиция. Кто-то предлагал сконцентрироваться на сугубо экспертных программах, то есть разрабатывать проекты реформ на основе самых передовых научных знаний и без привязки к конкретным потребностям существующей оппозиции. Также звучали предложения свести ЕДМ лишь к образовательным мероприятиям. А кто-то считал целесообразным ограничиться лишь активной общественной дискуссией (главным образом, в СМИ) о будущих реформах в Беларуси.

3. Проблема ролей различных участников. В добавок к проблеме участия/неучастия государства совершенно неопределенными остаются роли других участников: политических структур, НГО, экспертов и представителей Евросоюза. Непонятно, кто должен выполнять функции стратегического планирования, координации программы в целом и экспертных рабочих групп в частности, представительства ЕДМ внутри и за пределами страны. Кто должен иметь право решающего голоса?

4. Проблема регламента и процедур принятия решений следует из предыдущей проблемы – ролей различных участников. Если будут распределены роли и функции, проблема регламента и процедур должна получить логическое разрешение. До сих пор же без всем понятных и прозрачных правил работы заседания в рамках ЕДМ носили хаотичный неструктурированный характер.

5. Проблема популяризации среди граждан Беларуси. Коммуникация самой идеи ЕДМ и его содержания за пределы непосредственных участников программы, безусловно, необходима для успешности программы в любом ее виде. Это важно и с точки зрения позиционирования, и с прицелом на реформы в будущем. Не случайно с самого начала Евросоюз, как инициатор программы, придавал работе СМИ по освещению Европейского диалога о модернизации особое значение.

Согласно различным социологическим опросам, о ЕДМ знают от 4,6% до 25,3% граждан Беларуси. Даже если исходить из последней цифры, это очень низкий уровень общественной осведомленности. Фактически он не выходит за пределы так называемого «оппозиционного гетто», то есть той части общества (20-25%), которая традиционно придерживается оппозиционных взглядов. Эти люди наиболее активно следят за политическими новостями – поэтому для их информирования достаточно умеренных усилий.

А вот задача выхода на более широкое информационное пространство остается нерешенной.

Разумеется, прежде чем говорить о популяризации ЕДМ, необходимо, сперва разобраться с уже названными проблемами (позиционирование и участники, цели, роли и правила). Однако без своего рода параллельной общественной дискуссии по тем вопросам, на которых сфокусируются рабочие группы ЕДМ, вся программа будет оставаться маргинальной для большинства белорусских граждан.

Мертворожденный ребенок?

Сам факт того, что более чем через полтора года после запуска ЕДМ нерешенными остаются его самые базовые проблемы, указывает на мертворожденность программы. Формально программа есть, а содержательно – нет.

В то же время нерешенность самых базовых проблем говорит о том, что программа продолжает оставаться на начальном этапе своего становления. В ней пока еще не произошло ничего такого, что исключало бы какие-то альтернативы дальнейшего развития. Другими словами, за полтора года существования у ЕДМ пока не появилось так называемой «зависимости от колеи» (path dependence). Поэтому европейский диалог о модернизации Беларуси еще может приобрести самые различные формы и очертания.

В этого мертворожденного ребенка еще можно вдохнуть жизнь. Он еще имеет шанс на выживание и даже успех. Для этого перед следующей фазой реализации ЕДМ необходимо понять и признать некоторые важные вещи.

Фундаментальная проблема отношений ЕС с Беларусью

Главной проблемой политики ЕС в отношении Беларуси, которую необходимо осознать и в контексте ЕДМ, является отсутствие в Беларуси сильного политического актора, разделяющего европейские ценности и ориентирующегося в своей политике на ЕС. К сожалению, все те политические структуры, которые относят себя к проевропейским, слишком слабы и разрозненны. Их лидеры не пользуются широкой поддержкой не только в обществе, но даже и в «оппозиционном гетто».

С практической точки зрения, это означает, что в Беларуси нет политической силы, которая может эффективно трансформировать внешние посылы, стимулы или ограничительные меры со стороны Евросоюза в политический капитал внутри страны. Более того, нет силы, которая может эффективно бороться с государственными СМИ и объяснять населению реальный смысл действий ЕС в отношении белорусских властей.

Например, когда речь заходит о санкциях, то нет политического актора, который может сыграть на угрозе или факте применения санкций и донести до широких слоев общества, что если власть в стране перейдет к этому актору, то все будет по-другому. Или даже не ставить вопрос о собственной власти, а для начала консолидировать вокруг себя существенную поддержку общества с требованием пойти на выполнение условий ЕС для смягчения или предотвращения санкций.

То же самое и со всеми другими посылами Европейского союза.

Несмотря на очевидность такой ситуации, до сих пор политика ЕС в отношении Беларуси этого не учитывала. Как и вся Европейская политика соседства, она строится в основном на тех же принципах обусловленности, что и политика расширения ЕС. Набор условий для Беларуси и способ их коммуникации у Евросоюза во многом идентичны тому, что использовалось в отношениях со странами Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) до большого расширения ЕС в 2004 и 2007 гг.

Эти принципы обусловленности могут давать результат тогда, когда внутри страны есть соответствующая динамика. То есть тогда, когда большинство общества хочет стать ближе к ЕС, и есть мощная политическая сила, которая консолидирует это желание населения. В Беларуси же ситуация другая. К тому же, в отличие от стран ЦВЕ, перед Беларусью не маячит перспектива вступления в ЕС.

Если продолжать не учитывать это фундаментальное обстоятельство, то все программы и инициативы ЕС в Беларуси и дальше не будут давать результатов. И еще долго будет сохраняться ситуация, которую европейские дипломаты и политики часто описывают так: «с Беларусью мы попробовали уже все, но ничего не работает».

Возможные принципы ЕДМ

Если же начать учитывать отсутствие в Беларуси сильного проевропейского политического актора, то можно выработать новые подходы, которые, во-первых, помогут не тратить время и силы на априори нереалистичные программы; а, во-вторых, выведут отношения Беларуси и ЕС из тотального пессимизма.

При этом важно не только понимать и признавать факт отсутствия в стране сильного проевропейского актора, но и думать, как способствовать появлению такого актора.

Представляется, что некоторые шаги в этом направлении можно сделать и в рамках ЕДМ. Для этого необходимо, чтобы следующая фаза Европейского диалога о модернизации строилась на следующих принципах.

1. Долгосрочность

Традиционно политика ЕС в отношении Беларуси характеризуется краткосрочными циклами (2-3 года). После того, как на протяжение 2-3 лет доминирует один подход (например, установка на диалог и вовлечение Беларуси в общеевропейские процессы), происходит резкая смена подхода (установка на ограничительные меры и санкционную риторику), который, в свою очередь, длится следующие 2-3 года.

Такое «шараханье» из крайности в крайность объясняется отсутствием быстрого результата от любого из подходов. Беларусь не становится более демократической и рыночной. Ярким примером этого служит смена подходов после событий 19 декабря 2010 г.: диалог 2008-2010 гг. резко сменился  дипломатическим кризисом. А в четвертом квартале 2012 г. в результате обоюдного желания сторон острота кризиса стала спадать, начались взаимные попытки вновь выйти на переговорный процесс.

Ожидание быстрых результатов, по-видимому, можно частично объяснить политическими циклами: европейские политики мыслят категориями «от выборов до выборов». Им нужен быстрый результат, чтобы на следующих выборах можно было отчитаться за успехи. А чиновники, в том числе дипломаты, вынужденно привязаны к циклам политиков. Поэтому оценка успеха/неуспеха какой-то программы или меры происходит уже через 2-3 года после ее запуска, даже если объективных предпосылок ожидать быстрых результатов нет.

К слову, такому краткосрочному мышлению способствуют и внутренние белорусские политические циклы. Чем ближе к новым президентским выборам, тем более настроенными на диалог с ЕС обычно становятся власти Беларуси.

В рамках ЕДМ необходимо отказаться от такого краткосрочного мышления и строить программу на долгосрочной последовательной основе. Ее необходимо отвязать от всех политических циклов (что не должно быть большой проблемой, учитывая достаточно низкую приоритетность Беларуси для внешней политики ЕС). В противном случае ЕДМ будет иметь уже известную судьбу: не успеют одни механизмы начать работать, как будут заменены на другие.

Также важно вынести ЕДМ за скобки общих отношений Брюсселя и официального Минска. Программа не должна полностью зависеть от текущих отношений, будь то диалог или конфликт. Основные ее компоненты должны развиваться по своему собственному долгосрочному плану.

2. Ориентированность на процесс

В условиях консолидированного авторитарного режима и отсутствия сильного проевропейского политического актора сложно ожидать быстрых результатов по изменению белорусской действительности и поведения властей Беларуси. Еще сложнее ожидать и того, что быстрый результат даст какой-либо из традиционных подходов ЕС к Беларуси.

Ориентироваться на такой результат (быстрое перевоспитание авторитарного правителя путем активного диалога или его принуждение к цивилизованному поведению путем давления и ограничительных мер) – значит, думать не на основе фактов, а пожеланий. До сих пор это не давало никакого эффекта, кроме тотального разочарования, а также дополнительной конфликтогенности.

В таких условиях, как бы неамбициозно это ни звучало, стабильный процесс в рамках ЕДМ сам по себе был бы хорошим результатом. Под стабильным процессом здесь понимается последовательное и долгосрочное развитие программы по намеченному графику.

Самое главное, чтобы стабильный процесс подразумевал и стабильную коммуникацию между участниками программы. Кто и в какой функции будет в ней участвовать, еще предстоит решить. Однако чем большим будет охват участников с белорусской и европейской сторон, тем выше вероятность, что процесс ЕДМ приведет к появлению и усилению стейкхолдеров, которые будут заинтересованы в повышении качества отношений Беларуси и ЕС. А при наличии сильных стейкхолдеров в Беларуси должен начать формироваться и сильный политический актор проевропейской направленности.

3. Неконфронтационность

Важно, чтобы ЕДМ не стал еще одним предметом конфронтации между официальными Минском и Брюсселем, а также между властями и оппозицией с сектором НГО. Хотя пока, по причине уже описанной проблемы позиционирования, программа приобретала именно конфронтационные очертания.

Оппозиция и НГО не могут себе позволить полноценную конфронтацию с государством. Они слишком слабы. Конфронтация же ЕС и руководства Беларуси вокруг ЕДМ только усложнит реализацию этой программы в любом будущем виде.

Возможные компоненты ЕДМ

Для того, чтобы стать жизнеспособным и соответствовать предложенным принципам, Европейский диалог о модернизации Беларуси может иметь разную структуру, в том числе разную структуру управления. Предложим лишь три компонента, которые было бы целесообразно включить в ЕДМ.

1. Технократическая платформа

При любом формате и уровне участия и даже при первоначальном отказе от участия в ЕДМ органов государственного управления имеет смысл создать платформу, открытую и приемлемую для государственных экспертов. Эта платформа может фокусироваться на наименее политизированных и одновременно наиболее интересных для властей темах: энергетика, экономика и финансы, транспорт, экология, таможенные вопросы, научно-техническое сотрудничество, сельское хозяйство и страндартизация белорусской сельскохозяйственной продукции, техническая помощь со стороны ЕС и т.д.

Важность этого компонента заключается в следующем:

-      Как показывает первый опыт ЕДМ, без участия государственных экспертов в работе над узкоспециальными темами дискуссии зачастую приобретают чрезмерно абстрактный и даже непрофессиональный характер. У политической оппозиции и НГО мало узкопрофильных специалистов высокого уровня. Поэтому участие представителей органов госуправления может обогатить и «приземлить» дискуссии.

-      В случае любых политических перемен и возникновения условий для полноценных реформ в Беларуси большая часть государственных специалистов среднего и нижнего звена останется на госслужбе. Их просто некем заменить. И именно эти люди будут ответственны за проведение реформ. Поэтому важно включить их в процесс обсуждения проектов модернизации уже сегодня.

-      Не исключено, что какие-то отдельные результаты работы узкопрофильных специалистов в формате ЕДМ могут найти отражение в законодательстве и практике госуправления уже сейчас.

При этом очевидно, что свое участие в ЕДМ белорусские власти обусловят неучастием представителей оппозиции. Или, как говорилось в письме по поводу ЕДМ, которое белорусский МИД направил в столицы государств-членов ЕС в феврале этого года, потребуют, чтобы только они определяли, кто и в каком качестве будет участвовать в программе.

Такие условия, разумеется, не могут быть полностью приемлемыми для других участников. Поэтому дипломатам с обеих сторон придется приложить усилия для поиска компромиссов.

2. Образовательные и научно-исследовательские мероприятия и программы обмена опытом для экспертов

Образовательные семинары, взаимные визиты, конференции, совместные белорусско-европейские исследования и программы обмена опытом могли бы стать центральным компонентом всего ЕДМ. Притом задачами этого компонента должны быть качественное повышение профессиональных знаний среди белорусских экспертов и втягивание как можно большего круга независимых, государственных и оппозиционных специалистов в дискуссии о реформах в Беларуси.

В отличие от первого компонента, здесь должны рассматриваться более глобальные темы системных реформ. Участие представителей государства в этом компоненте важно, но не критично. Мероприятия должны идти на постоянной основе, и государственные специалисты могут подключаться к ним по мере готовности.

При этом не стоит ожидать от участвующих экспертов выработки какой-то глобальной программы реформ.

Во-первых, такая программа, в принципе, не имеет смысла. Особенно если говорить о большой политической программе, которая могла бы объединить оппозицию (как это сегодня предлагается некоторыми участниками ЕДМ). Представители различных идеологических направлений попросту не могут стоять за одной программой реформ. У коммунистов и либералов, например, очень мало общего в понимании системных реформ. И как только в Беларуси изменится политическая ситуация, и они получат право голоса при принятии решений, все заранее подготовленные объединительные программы потеряют смысл.

Во-вторых, в рамках этого компонента было бы важнее углубиться в научно-практические дискуссии, нежели тратить время на поиск компромиссов для выработки общей программы реформ. Компромиссы должны искаться в ходе политических, а не экспертных мероприятий.

3. Информационная кампания для граждан Беларуси

Важно сопроводить технократический и исследовательский компоненты активной информационной кампанией, которая бы популяризировала тематику реформ в обществе. Это можно было бы делать с помощью СМИ и посредством проведения по всей стране многочисленных мероприятий, направленных на широкую аудиторию.