Аналитическая записка «Либерального клуба» № 4/2014



Никита Беляев

Резюме

В ходе рабочей встречи президента Беларуси с генеральным прокурором, которая прошла в ноябре 2013 г., Александр Лукашенко поставил перед надзорным ведомством широкий перечень целей и задач. Помимо традиционных заданий по снижению уровня коррупции и числа тяжких преступлений, президент поручил прокуратуре усилить надзор за ходом модернизации, а также держать на контроле ситуацию со своевременной выплатой заработной платы.

Такой широкий круг обязанностей предусмотрен современным белорусским законодательством. В частности, закон Республики Беларусь «О прокуратуре» закрепляет обширный перечень надзорных функций за этим ведомством в рамках т.н. общего надзора.

Обилие целей и задач негативно сказывается на работе прокуратуры и ее эффективности. Кроме того, большинство функций прокуратуры в рамках общего надзора дублируется отраслевыми министерствам и ведомствами, что повышает нагрузку на субъекты хозяйствования, увеличивает коррупционные риски, а также приводит к возникновению конфликтных ситуаций в системе госуправления.

На наш взгляд, необходимо ограничить такую функцию прокуратуры, как общий надзор, и закрепить ее за отраслевыми министерствами. Это позволит повысить качество прокурорского надзора в рамках надзорной деятельности за оперативно-розыскной деятельностью, а также усилит координирующую роль прокуратуры в организации борьбы с преступностью и ее предупреждением.

Мировая практика и Беларусь

В общемировой практике сложилось два взгляда на основополагающую функцию прокуратуры. В большинстве европейских стран за ней закреплена функция уголовного преследования, в остальных этот орган наделен более широкими полномочиями по надзору за исполнением национального законодательства.

В законодательстве таких постсоветских стран, как Россия, Таджикистан, Кыргызстан, Казахстан и Узбекистан, установлено, что прокуратура осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением Конституции и законов. Таким образом, в этих странах ведомство, помимо борьбы с преступностью, осуществляет надзор за широким перечнем общественных отношений (т.н. общий надзор), начиная от трудовых и заканчивая отношениями в налоговых и таможенных сферах.

Такие страны, как Армения и Грузия, в ходе реформы отказались от дополнительных функций прокураторы. В настоящий момент полномочия этого надзорного органа ограничены уголовным преследованием. На пути отказа от обширных функций прокуратуры находится и Украина: еще во второй половине 2013 г. был подготовлен соответствующий законопроект, однако из-за политического кризиса реализация реформы была приостановлена.

Важной особенностью этого процесса является то, что одним из требований Соглашения об ассоциации с Европейским союзом выступает реформа органов прокуратуры и отказ от общего надзора.

Беларусь относится к группе стран с расширенными полномочиями этого надзорного ведомства. Согласно ст. 4 Закона Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. № 220-З «О прокуратуре», помимо функций, связанных с надзором за уголовным процессом и координацией правоохранительной деятельности, прокуратура осуществляет общий надзор за исполнением законодательства:

  • о труде и занятости населения;

  • жилищного и социального;

  • в сфере экономики, таможенных и налоговых отношений;

  • в сфере безопасности;

  • закрепляющего санитарные и строительные нормы и правила;

  • природоохранного и земельного;

  • и т.д.


Такое обилие функций прокуратуры было закреплено еще советским законодательством в начале 20-х годов прошлого века. В циркуляре от 17 октября 1922 г. № 105 «О вопросах ближайшей деятельности прокуроров на местах по общему надзору» были закреплены термин «общий надзор» и расширенные полномочия прокуроров.

С тех пор роль и место прокуратуры в системе органов государства практически не изменились. Однако общественные отношения претерпели значительные изменения, и такая роль прокуратуры не отвечает требованиям сегодняшнего дня.

По мнению некоторых представителей государственных органов, общий надзор за соблюдением законодательства необходим для того, чтобы не допустить нерационального использования средств господдержки, снизить рост коррупции и неэффективность госаппарата. Так, 3 февраля 2014 г. Александр Лукашенко, принимая с докладом генерального прокурора Александра Конюка, поручил прокуратуре более активно осуществлять надзор за исполнением законодательства в хозяйственной сфере в целях «предотвращения фактов нерадивости, бесхозяйственности и причинения ущерба государству».

Однако, как показывает практика, обилие функций прокуратуры лишь усугубляет те проблемы, с которыми призвано бороться надзорное ведомство.

Почему нужна реформа?

Как показало исследование «Либерального клуба», посвященное реформе системы госуправления, одной из главных проблем госаппарата Беларуси является обилие функций и их повсеместное дублирование.

Большинство функций, закрепленных за прокуратурой в рамках надзора за исполнением законодательства (общего надзора), дублируется отраслевыми министерствами и ведомствами, а также местными исполнительными органами.

Для примера обратимся законодательству:

  1. Согласно п 4.5 Постановления Совета министров Республики Беларусь от 25 июня 2013 г. № 527 «Вопросы министерства торговли республики Беларусь», Минторг осуществляет контроль/надзор в сфере торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, защиты прав потребителей, рекламной деятельности, за соблюдением законодательства о государственных закупках товаров (работ, услуг) и т.д.

  2. Постановление Совета министров Республики Беларусь от 29 июня 2011 г. № 867 «О некоторых вопросах министерства сельского хозяйства и продовольствия» в п. 4 закрепляет за указанным ведомством многочисленные функции по надзору за организациями сельского хозяйства, их имуществом и т.д.

  3. В Постановлении Совета министров Республики Беларусь от 31 октября 2001 г. № 1589 «Вопросы министерства труда и социальной защиты республики Беларусь» закреплена ответственность ведомства за осуществление контроля (надзора) за соблюдением законодательства о пенсионном обеспечении, занятости населения, государственном социальном страховании, труде и об охране труда, по вопросам предоставления компенсаций работникам за работу с вредными и (или) опасными условиями труда.


Результатом дублирования функций является снижение эффективности системы государственного контроля и надзора, повышение уровня ее забюрократизированности и возникновение конфликтных ситуаций внутри системы государственного управления.

Безусловно, при осуществлении надзора за соблюдением законодательства прокуратура и отраслевые министерства и ведомства используют разные механизмы воздействия. Однако это не является основанием для дублирования функций прокуратурой.

Во-первых, анализ положений отраслевых министерств и ведомств показывает, что они в полной мере имеют необходимые контрольно-надзорные полномочия для поддержания уровня законности.

Во-вторых, КГК, КГБ и иные контролирующие органы, по сравнению с прокуратурой, обладают большим объемом мер и рычагов, которые могут применяться в случае обнаружения нарушения законодательства.

Функция же общего надзора, которая дублируется отраслевыми ведомствами, накладывает на органы прокуратуры дополнительную нагрузку. Этот фактор особенно важен, учитывая последние статистические данные.

В 2012 г. по количеству зарегистрированных преступлений на 100 тыс. населения наша страна находилась на 3-м месте в СНГ после России и Казахстана (в 2011 г. Беларусь занимала 2-е место). При этом улучшение позиции Беларуси в 2012 г. во многом объясняется введением электронного порядка регистрации преступлений в Казахстане, что привело к увеличению количества их регистраций.

Вдобавок, по данным Министерства внутренних дел, в 2013 г. увеличилось на 29,7% количество особо тяжких преступлений, количество тяжких преступлений возросло на 3,9%, а изнасилований - на 45,8%.

Несмотря на эти проблемы, вышестоящим руководством перед районными прокуратурами ставятся задачи по проведению проверок сельскохозяйственных организаций на предмет готовности сельхозтехники к зимнему периоду, расположению кормов и т.д., проверок предприятий с целью осуществления надзора за своевременностью выплаты зарплаты. Это только увеличивает нагрузку на прокуратуру.

В рамках этой проблемы следует также отметить рудиментарность такой функции прокуратуры, как надзор за исполнением законодательства субъектами хозяйствования.

Во-первых, учитывая общее количество контрольно-надзорных органов, она лишь создает дополнительную нагрузку на бизнес. Подобными полномочиями обладает целый ряд контрольных ведомств: Комитет государственного контроля, налоговые и таможенные органы.

Во-вторых, согласно президентскому Указу № 510 и закону «О прокуратуре», в рамках надзора за исполнением законодательства субъектами хозяйствования, прокуратура обладает меньшими полномочиями по сравнению с тем же КГК.

Это означает, что в рамках своих полномочий прокуратура не столь эффективна, как КГК, и лишь дублирует работу этого ведомства. Таким образом, нет объективной необходимости в наличии у прокуратуры функции надзора за исполнением законодательства субъектами хозяйствования, которая, по своей сути, является дополнительной нагрузкой и снижает эффективность работы прокуратуры по другим направлениям.

Рекомендации

Белорусскому законодателю следует пересмотреть необходимость наличия у прокуратуры такой функции, как надзор за исполнением законодательства (общий надзор).

Для повышения эффективности работы органов прокуратуры необходимо понять, что функция общего надзора является прерогативой Совета министров, отраслевых министерств и ведомств, а также органов местного управления и самоуправления. Эти государственные органы в полной мере обладают необходимыми контрольно-надзорными полномочиями для поддержания должного уровня законности.

На наш взгляд, необходимо исключить из закона «О прокуратуре» ст. 26 «Предмет надзора за исполнением законодательства» и 27 «Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства», а пункт 1 статьи 4 закона изложить в следующей редакции:

«Задачами прокуратуры являются обеспечение верховенства права, законности и правопорядка, защита прав и законных интересов граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов. В целях выполнения этих задач прокуратура осуществляет надзор за:

- исполнением законодательства при оперативно-розыскной деятельности;

- исполнением законодательства в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания;

- соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении;

- соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера».