Дискуссионный материал «Либерального клуба»

Вадим Можейко

Кодекс Республики Беларусь об образовании опять перерабатывают. Это будет уже четвертая редакция документа, принятого в декабре 2010 г. Каким образом проходит обсуждение поправок в Кодекс? Почему вообще взялись переписывать Кодекс и в чем суть предложенных Министерством образования изменений? Чего пока в новой версии Кодекса не хватает? 

Ночное законотворчество университетских кругов

Характерно, что на сайте Министерства образования не отыскать информации о грядущих изменениях этого базового для отрасли нормативно-правового акта. Однако уже подготовлен 200-страничный проект закона об изменениях и дополнениях в кодекс.

Этот объемный документ был отправлен в учреждения высшего образования Беларуси днем 2 сентября. Руководителям вузов и их структурных подразделений было предложено изучить документ и подготовить свои предложения по его доработке. Выслать результат работы было необходимо … до 10 утра 3 сентября. Таким образом, на изучение уже подготовленных 200 страниц проекта закона и разработку альтернативных (дополнительных) идей и предложений университеты получили чуть более одной ночи.

Стоит отметить, что такая практика не является исключительной в белорусском законотворчестве. Так, во время работы над исследованием «Реформа системы государственного управления Беларуси» эксперты «Либерального клуба» проводили интервью и анкетирование с госслужащими. Они показали, что сбор огромных объемов информации в самые сжатые сроки – типичная практика в белорусской системе госуправления.

Вот некоторые цитаты из интервью:

«Например, Совмину иногда необходима информация к 5 часам вечера. Причем немыслимый объем, космический. Откуда ее брать? Садишься и пишешь все запросы. А там внизу, наверное, думают: кто их надоумил на такое?».

«Пишут, вот, например, пришло сегодня постановление, которое надо до сегодня согласовать. То же самое было и с кодексом. Согласование ко второму чтению было пять раз и чаще всего это нужно было делать за 3 дня. Мы отправляли его всем, но видели ли его они и читали ли, не могу сказать. Согласовывали и все».

Безусловно, при таком авральном обсуждении законопроекта страдает как количество, так и качество поступающих предложений. Мало найдется в университетах административного персонала, готового ночь напролет изучать законопроект и под утро писать свои рекомендации – к тому же на добровольной основе. В итоге есть все основания полагать, что поправки в Кодекс об образовании будут представлены как согласованные с университетами, хотя на самом деле глубоко ознакомятся с документом и внесут свои предложения считаные единицы.

Болонский процесс требует реформ, Беларусь готова на косметические изменения

Перед анализом содержательной части документа следует оговориться, что пока он представляет себой лишь законопроект, находящийся на стадии согласования. Однако ключевые тенденции и изменения уже можно зафиксировать, равно как и отсутствие прогресса в некоторых областях.

Сама идея изменения Кодекса об образовании, без сомнения, продиктована вступлением Беларуси в Болонский процесс (Европейское пространство высшего образования, ЕПВО). Как известно, Беларусь приняли туда с учетом дорожной карты реформ. И теперь до следующего саммита министров образования стран ЕПВО нам предстоит соответствующим образом изменять национальную образовательную систему.

Однако воли к реформам у белорусского руководства нет: в Болонский процесс мы пришли не за академическими свободами и прочими ценностями, а за валютой иностранных студентов. Этот подход диктует и принципы изменения Кодекса об образовании: навести внешний европейский лоск, формально адаптировать белорусскую систему к рамкам ЕПВО, но при этом обойтись без настоящих перемен.

Так, значительная часть предлагаемых изменений носит достаточно формальный характер. Например, 56 раз (!), относительно разных статей Кодекса, встречается предложение «слово «послевузовского» заменить словами «III ступени высшего», что вряд ли можно отнести к сущностным реформам. А новая статья 15 посвящена получению основного и дополнительного образования лицами с особенностями психофизического развития. Им теперь будет обеспечиваться инклюзивное образование со специальными условиями. Безусловно, это важный шаг, однако опять-таки не влияющий на общую систему образования Беларуси.

Ожидаемым было принятие европейской терминологии относительно кредитной системы и сетевой формы обучения. Согласно законопроекту, «зачетная единица (кредит) представляет собой числовой способ выражения трудоемкости учебной нагрузки обучающегося, основанный на достижении результатов обучения, и включает в себя все виды его учебной деятельности». А «сетевая форма реализации образовательных программ обеспечивает возможность освоения обучающимся содержания образовательной программы с использованием ресурсов нескольких учреждений образования, а также при необходимости с использованием ресурсов иных организаций, в том числе организаций иностранных государств».

Правда, неясно, как именно будут определять стоимость учебного курса в кредитах (на этот счет лишь сказано, что такой порядок устанавливается Минобром). Ничего не сообщается и про схему реализации на практике механизма сетевой формы обучения.

Признание дипломов будет забюрократизировано?

Как уже упоминалось, основной интерес Беларуси в ЕПВО – это взаимное признание дипломов странами-участниками, что повышает привлекательность белорусского высшего образования в глазах иностранных студентов. Однако с реализацией этого принципа не все так гладко.

Из новой редакции статьи 102 следует, что признание документов об образовании, дающие иностранным дипломам равный статус с белорусскими, будет осуществляться не автоматически. Если нет специального договора о взаимном признании (например, с конкретным партнерским вузом), то правительство будет утверждать «критерии и порядок признания документов об образовании», а процедурой признания займется Министерством образования, «с выдачей свидетельства».

Это принципиально отличается от болонских принципов, согласно которым можно учиться в любой стране ЕПВО и потом свободно работать с этим дипломом в любой стране-участнице (не проходя через бюрократические процедуры Минобра и не получая каких-то дополнительных свидетельств).

То же самое касается статьи 122 «Признание и установление соответствия периодов обучения в организациях иностранных государств». Вместо автоматического зачета курсов и целых семестров в иностранных университетов (что доступно благодаря кредитной системе), белорусским студентам опять предлагают бюрократическую процедуру по получению такого права по утвержденным правительством критериям.

С такими положениями Кодекса интернационализация белорусского образования и рынка труда всерьез не сдвинется с нынешнего уровня.

Половинчатые успехи: уставы сделают доступными, но до транспарентности далеко

По-европейски звучит и новая статья 28: «Информационная открытость учреждений образования». Правда, вся открытость состоит в том, что вузы «формируют открытые и общедоступные информационные ресурсы, содержащие информацию об их деятельности» (к тому же это с оговорками относится к военным и прочим специальным учебным учреждениям).

Сама же новая открытая информация выглядит в основном беззубо: «о дате создания учреждения образования … графике работы, контактных телефонах и об адресах электронной почты».

Из довольно интересных новшеств – появление на сайтах «отчета о результатах самоконтроля учреждения образования» и «ежегодного отчета о деятельности руководителя учреждения образования». Впрочем, эти документы легко могут быть отписками, но это хоть что-то: сегодня найти подробную информацию об университете в сети – дело зачастую весьма непростое.

Самым же главным успехом можно считать размещение на сайтах копий уставов университетов. До сих пор складывалась парадоксальная ситуация, когда получить доступ к этому основному для вуза документу для преподавателей и студентов зачастую было крайне проблематично. В отдельных случаях общественно активные студенты чуть ли не воевали с ректоратом за доступ к уставу. Прекрасно, что теперь его обяжут вывесить на сайте вуза. Однако сам масштаб этой победы демонстрирует, на каком низком уровне (доступ к базовым учредительным документам) идет борьба.

Однако в целом тема информационной открытости, транспарентности учреждений образования гораздо шире. Так, еще в апреле 2014 г. независимые студенческие организации запускали кампанию с целью добиться прозрачности вузовских бюджетов. Как отмечал тогда юрист Олег Граблевский на дискуссии, организованной Аналитической лабораторией ЦРСИ, «бюджет вузов не является коммерческой тайной, так как коммерческой тайной не может являться информация о расходовании республиканских денег. Но на практике руководство вузов обычно на все запросы отвечает: в законодательстве не прописано, что мы должны открывать бюджет».

Судя по всему – не будет это прописано и теперь.

Самоуправление по решению президента, выборы ректора по правилам министерства

«Либеральный клуб» уже писал про анонсированные выборы ректоров белорусских вузов. Пока в поправках к Кодексу эти изменения прописаны весьма поверхностно. Так, в статье 208 сказано: «Выдвижение кандидатов для назначения на должность руководителя учреждения высшего образования осуществляется на конкурсной основе в порядке, определяемом учредителем учреждения высшего образования». Получается, весь порядок конкурса для государственных вузов (которых у нас подавляющее большинство) будут определяться в недрах Министерства образования. Подтверждаются прогнозы: такие выборы будут лишь символически отличаться от прямого назначения ректоров министром или президентом.

Что касается управления учреждениями образования, то одноименная статья 25 была дополнена возможностью создавать «ученый (научно-технический) совет …  ученический совет, студенческий совет». При этом речь идет не об обязательных органах самоуправления, а лишь о том, что таковые «создаются и (или) могут создаваться». Получается, тот же студенческий совет в университете можно и вовсе не создавать.

Любопытно, что «по решению Президента Республики Беларусь могут создаваться иные органы самоуправления». Есть основания опасаться, что такими органами «самоуправления по решению президента» могут стать различные GONGO (псевдообщественные организации). Через этот инструмент может быть легитимизирована власть университетских ячеек БРСМ над студенческой жизнью, а структур «Белой Руси» – над академическим персоналом.

Не решение реальных проблем и реформы, а форма и питание студентам

К сожалению, в законопроекте не нашлось места для упоминания академических свобод, независимого студенческого самоуправления, университетской автономии с децентрализацией решений, уже упомянутой транспарентности бюджетов и прочих базовых принципов ЕПВО.

Кодекс не решает системных проблем с качеством белорусского высшего образования, не улучшает ситуацию с университетской наукой. Ничего не сказано даже об увеличении преподавания на английском языке, к чему недавно публично (и совершенно своевременно) призывал министр образования Михаил Журавков.

За кадром остаются и проблемы нарушения прав студентов. Например, фактический комендантский час в общежитиях; принуждение к общественным работам, участию в спортивных мероприятиях или досрочному голосованию на выборах; регулярное давление на общественно-политических активистов. Сегодня все эти факты находят отражение в соответствующем независимом мониторинге, проводимом общественными организациями.

Государство не спешит не то что решать эти проблемы, но даже признавать сам факт их наличия.

Зато теперь питанием и форменной одеждой за бюджетные средства обеспечат студентов по специальностям Следственного комитета, Государственного комитета судебных экспертиз, Комитета госконтроля. А бизнес-школам запретят так называться без соблюдения требований Минэкономики.

Этих ли реформ заждалось высшее образование Беларуси?..

Таким образом, новые изменения в Кодекс об образовании готовятся с излишней спешкой, сосредоточиваются в основном на второстепенных, косметических вопросах и не решают системных проблем белорусского высшего образования.