Евгений Прейгерман



Опубликовано Белорусским институтом стратегических исследований

Резюме




Ревизия Европейской политики соседства (ЕПС) была плановым мероприятием, направленным на оптимизацию отношений Евросоюза со странами-соседями. Она началась еще летом 2010 г. Однако неожиданным катализатором процесса пересмотра ЕПС стали события в странах северной Африки и Ближнего Востока. В результате озабоченность ЕС по поводу этих событий наложила основной отпечаток на содержание документа и перспективы его практической реализации. Это обстоятельство обуславливает еще большее снижение приоритетности «Восточного партнерства» для ЕПС. Для отношений Беларуси и Евросоюза обновленная ЕПС будет иметь лишь минимальное значение.




25 мая 2011 г. было обнародовано совместное сообщение Европейской комиссии и Офиса Верховного представителя ЕС по внешней политике и политике безопасности «Новый ответ на изменения в странах-соседях». В документе отмечается, что «последние события и итоги пересмотра (Европейской политики соседства – Е.П) продемонстрировали, что усилия ЕС по поддержке политических реформ в соседних странах имеют ограниченные результаты»


«Восточное партнерство» и обновленная ЕПС

«Новый ответ на изменения в странах-соседях» примечателен, помимо прочего, тем, что он фактически впервые официально провозглашает «Восточное партнерство» в качестве географического компонента Европейской политики соседства.

Ни для кого не является секретом, что, несмотря на многочисленные дипломатические эвфемизмы, в рамках ЕПС существует своего рода конкуренция между восточным и южным измерениями. При этом важно обратить внимание на то, что на фоне страмительных событий в Средиземноморье, статус восточного измерения (т.е. «Восточного партнерства») для внешней политики объединенной Европы далеко не первостепенен. Еще до «арабских революций» финансирование южного и восточного направлений политики соседства ЕС находилось в неравноправном соотношении 2/3 к 1/3. После же начала революционных изменений в южной Африке и на Ближнем Востоке доминирование юга в текущей повестке дня ЕПС стало практически абсолютным. Ярким свидетельством тому является перенос саммита «Восточного партнерства», который должен был состояться в мае 2011 г. в Будапеште, на сентябрь 2011 г. в Варшаву. Притом причиной переноса стало то обстоятельство, что руководство Франции решило провести в изначально выделенные для саммита «Восточного партнерства» даты мероприятия в формате «Большой восьмерки»/«Большой двадцатки». Этот факт достаточно красноречиво говорит о низкой приоритетности восточного измерения ЕПС для ЕС-27. Даже несмотря на демонстрируемую правительством Польши, к которой 1 июля 2011 г. перешло полугодовое председательство в ЕС, готовность серьезно подойти к вопросу оптимизации «Восточного партнерства», программа находится на второстепенных позициях среди внешнеполитических приоритетов Евросоюза. Признание этого обстоятельства является критичным для анализа кратко- и среднесрочных перспектив «нашего региона» в обновленной ЕПС.

‘More for more’

Центральной идеей обновленной Европейской политики соседства является принцип ‘more for more’ («больше за больше»). Другими словами, Европейский союз предлагает своим соседям более всестороннее и глубокое сотрудничество в обмен на более глубокие реформы: «чем больше и быстрее страна осуществляет внутренние реформы, тем большую поддержку она получит со стороны ЕС»

  • свободные и справедливые выборы;

  • свобода ассоциаций, слова и собраний, а также свободные СМИ;

  • верховенство закона, осуществляемое независимой судебной системой и право на справедливый суд;

  • борьба с коррупцией;

  • реформа правоохранительного сектора (включая милицию) и установление гражданского контроля над вооруженными силами и службами безопасности.


Следует отметить, что принцип «больше за больше» не является некоей новой находкой авторов пересмотренной ЕПС. Он уже встречался во внешнеполитических документах Евросоюза (только назывался иначе). Так, в 2006 г. тот же принцип был предложен в качестве основы для выстраивания отношений с соседями в рамках инструмента «Governance Facility»

Думается, что возврат к уже безуспешно декларировавшемуся ранее принципу отношений с соседями можно объяснить ни чем иным как отсутствием (даже в теории) каких-то новых подходов. В условиях, когда ни одна из использовавшихся ЕС стратегий не смогла принести быстрый и существенный результат, а качественно новые подходы отсутствуют, происходит своего рода идейное «хождение по кругу».

Едва ли возможно обнаружить какие-то новые факторы, которые могут обусловить успех принципа «больше за больше» в сегодняшних условиях. К примеру, несмотря на провозглашение критериев оценки прогресса стран-соседей в деле внутренних реформ, объективной методологии применения этих критериев не существует в принципе. Скажем, что достаточно будет сделать официальному Минску для того, чтобы ЕС признал прогресс в области демократии и прав человека в стране: выпустить политзаключенных, перестать избивать и давать сроки за административные правонарушения участникам акций молчаливого несогласия или провести справедливые выборы в Палату представителей Национального собрания? Будет ли считаться прогрессом, если вместо 300-400 задержанных каждую среду будут арестовывать только 5-10 человек? И т.д. Поэтому с полной уверенностью можно утверждать, что и на этот раз принцип «больше за больше» останется в основном нормативным пожеланием без четких механизмов практической имплементации.

В то же время, нет сомнений, что политики и чиновники ЕС приложат максимум усилий для того, чтобы публично продемонстрировать эффективность принципа «больше за больше» и целесообразность его использования. Для этого они будут искать т.н. «истории успеха» из числа стран-соседей. По всей вероятности, в восточном измерении ЕПС в качестве таких «историй успеха» будут стремиться представить Украину (как государство, наиболее преуспевшее в заключении Соглашения об ассоциации, включающего положения о глубокой и всеобъемлющей зоне свободной торговли) и Молодову (как лидера по сближению с ЕС в целом). Беларусь же пока будет оставаться особым тяжелым случаем.

Что конкретно предлагается в новой ЕПС?

Как видно из центрального принципа пересмотренной ЕПС, новая стратегия предусматривает существенно большую диверсификацию отношений ЕС со странами-соседями. Уровень отношений должен определяться более жесткими требованиями. То есть вводится более жесткий принцип обусловленности во взаимодействиях с правительствами соседних стран, многие из которых не могут похвастаться хорошими показателями в области демократии, прав человека и законности. В тех случаях, когда правительства не будут предпринимать достаточно усилий для исправления ситуаций в своих странах или будут еще более их ухудшать, Евросоюз будет снижать уровень отношений с государственными структурами и больше внимания уделять гражданским обществам этих стран. Для этих целей в документе предусмотрено создание новых инструментов: Европейский фонд в поддержку демократии (European Endowment for Democracy) и Инструмент гражданского общества (Civil Society Facility). Также дальнейшее развитие получат т.н. «диалоги по правам человека», которые «позволят проводить мониторинг выполнения обязательств в этой области, включая случаи нарушения прав человека»

Для обеспечения функциональности обновленной ЕПС «Новый ответ на изменения в странах-соседях» предусматривает увеличение финансирования политики соседства. К уже имевшимся в рамках Европейского инструмента соседства и партнерства 5,7 млрд евро на период 2011-2013 гг. добавляется еще 1,242 млрд евро. Для поддержки больших инфраструктурных проектов, которые могут помочь развитию связей между ЕС и соседями, решению проблем в сфере энергетики, окружающей среды и транспорта будут открыты дополнительные инвестиционно-кредитыне линии Европейским инвестиционным банком и Европейским банком реконструкции и развития (примерно на 1 млрд евро каждым). Очевидно, что большая часть этих средств пойдет в средиземноморском направлении.

Отдельный «пакет» мер и предложений предусмотрен для стран «Восточного партнерства». Документ в очередной раз подчеркивает стремление ЕС заключить в будущем с восточноевропейской «шестеркой» Соглашения об ассоциации. Экономической составляющей этих соглашений будут глубокие и всеобъемлющие зоны свободной торговли, которые являются более «продвинутыми» формами экономической интеграции с соседями. При этом отмечается, что для сокращения долгого и сложного процесса заключения Согалашений об ассоциации инструменты «Восточного партнерства» должны в большей степени соответствовать специфике ситуаций в каждой отдельно взятой стране-соседке. Таким образом, ЕС все более диверсифицирует и переводит на двустороннюю основу подходы к отдельным странам в рамках первоначально многостороннего «Восточного парнерства». Хотя при этом отмечается необходимость дальнейшего развития многостороннего компонента, в том числе посредством «поддержки субрегиональной кооперации, которая концентрируется на специфических темах, объединяющих небольшое количество партнеров»

Для того, чтобы помочь участникам «Восточного партнерства» развить административный потенциал для проведения внутренних реформ, предусмотрена Программа всестороннего институционального развития. А снижению экономических, социальных и региональных дисбалансов должна способствовать Пилотная программа регионального развития. Дальнейшую поддержку получат хорошо зарекомендовавшие себя флагманские инициативы в области управления границей, развития малого и среднего бизнеса, энергетического сотрудничества, предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также охраны окружающей среды.

Обновленная ЕПС вновь акцентирует важность тематической платформы «контакты между людьми». Основным предложением со стороны ЕС здесь является визовая либерализация с перспективой выхода на безвизовый режим в долгосрочном периоде. На примере планов действий по визовой либерализации с Украиной и Молдовой Еврокомиссия хотела бы продемонстрировать успешную модель распространения достижений «Восточного партнерства» для всей восточноевропейской «шестерки».

Среднесрочный прогноз развития отношений Беларуси и ЕС в контексте обновленной ЕПС

«Новый ответ на изменения в странах-соседях» не привносит кардинальных новаций в отношения Беларуси и Евросоюза. Это является прямым результатом «замороженного» состояния отношений, при которых сотрудничество между официальными Минском и Брюсселем находятся на минимально возможном уровне. Более того, не дает оснований для больших ожиданий и отмеченная выше методологическая сложность применения принципа «больше за больше» в отношении белорусских властей.

В соответствие с установкой обновленной ЕПС на снижение межправительственной составляющей в отношениях со странами-соседями и усиление взаимодействия с гражданским обществом будет происходить некоторое увеличение поддержки белорусского неправительственного сектора. «Проводниками» этой поддержки будут как Еврокомиссия и Служба внешнего взаимодействия, так и международные финансовые институты, связанные с ЕС. К примеру, о переориентации своих программ в Беларуси на негосударственный сектор уже заявил Европейский банк реконструкции и развития. В то же время, следует констатировать, что революционного роста объемов поддержки ожидать не приходится, так как предназначенные для Беларуси ресурсы на период 2011-13 гг. уже были увеличены Еврокомиссией почти в 4 раза в феврале 2011 г.

В контексте анализа перспектив дальнейшей изоляции официального Минска и роста поддержки оппозиции и гражданского общества необходимо сделать еще один важный комментарий. Из-за отсутствия у ЕС какой-либо четкой и последовательной стратегии по Беларуси соотношение правительство-гражданское общество как основной партнер объединенной Европы будет находиться в постоянно изменяющемся и нустойчивом состоянии. Невозможность реализации единой позиции в отношении Беларуси странами-членами ЕС обуславливает достаточно низкий уровень требований, которые должны выполнить белорусские власти для возврата в публичный переговорный процесс с Евросоюзом. Это значит, что выполнение правительством даже самых минимальных требований ЕС (например, начало освобождения политзаключенных) будет вновь делать его главным контрагентом, а оппозиция и гражданское общество будут, соответственно, уходить на второстепенные роли. Основания для такого прогноза усиливаются еще одним тезисом обновленной ЕПС: «делегации ЕС в странах-соседях будут стремиться к тому, чтобы способствовать структурному диалогу между правительством и гражданским обществом по ключевым вопросам сотрудничества»

В заключение следует отметить, что позитивным примером практической реализации ценностей «освеженной» ЕПС может стать начинающийся процесс переговоров между ЕС и Беларусью о визовой фасилитации и реадмиссии. Заключение договоров о визовой фасилитации и реадмиссии является первым шагом на пути к визовой либерализации и, в более отдаленной перспективе, к полному снятию визовых ограничений для граждан по обе стороны шенгенских границ. Визовая фасилитация подразумевает упрощение и ускорение процесса получения шенгенских виз, снижение их стоимости, увеличение случаев выдачи многоразовых долгосрочных виз.