Еще несколько лет назад изменений в белорусской практике борьбы с коррупцией требовали такие факторы, как социологические опросы, тенденции в официальной статистике и данные международных исследований. Ответом властей стало принятие нового Закона «О борьбе с коррупцией». Формально этот документ приблизил национальную антикоррупционную политику к международным стандартам. Однако де-факто он не способен разрешить многие проблемы и эффективно противодействовать коррупционным рискам, связанным с усилением кризисных явлений в стране. 

Необходимо пересмотреть акценты антикоррупционной политики, создать полноценную систему оценки уровня коррупции, имплементировать криминологическую экспертизу и расширить инструментарий борьбы с коррупцией за счет дебюрократизации и экономической либерализации.

Косвенные оценки

Оценивать реальную ситуацию с коррупцией в Беларуси достаточно сложно. Как таковое понятие «уровень коррупции» в белорусском законодательстве не закреплено. О росте или сокращении этого явления власти судят по количеству зарегистрированных коррупционных преступлений.

Изучение этого показателя позволяет выявить тенденцию: в целом за последние годы число зарегистрированных коррупционных преступлений сокращалось, однако в период с 2008 по 2010 гг. и в 2013 г. происходил скачок примерно на 30%. И если в первом случае наблюдался постепенный рост, то в 2013 г. произошло резкое увеличение количества зарегистрированных преступлений.

В 2008 г. было зарегистрировано 2735 коррупционных преступления, в 2009 г. – 3366, а в 2010 г. – 3637. Таким образом, за этот период рост коррупционных преступлений составил 33%. В 2011 и 2012 гг. наблюдалось снижение зарегистрированных коррупционных преступлений: в 2011 г. – 2400, в 2012 г.– 1779. Это, главным образом, было вызвано чисто технической причиной: исключением четырех составов преступлений из числа коррупционных.

В 2013 г. было зарегистрировано 2301 коррупционное преступление, что на 29,3% больше по сравнению с предыдущим годом. Но уже в 2014 г. статистика зафиксировала значительное сокращение этого показателя – 1326 преступления.

Первоочередные меры для улучшения антикоррупционной политики

 

Источник: Генеральная прокуратура Республики Беларусь

Таким образом, даже согласно официальной статистике, ситуация с коррупцией в Беларуси носит непостоянный, скачкообразный характер. Время от времени наблюдается значительный рост числа коррупционных преступлений.

Существенным фактором также является настроение общества и его отношение к существующей политике борьбы с коррупцией. По данным опроса Независимого института социально-экономических и политических исследований (НИСЭПИ), который был проведен в июне 2014 г., общество не верит в успешность борьбы с коррупцией.

Почти 24% респондентов считают коррупцию самой острой проблемой общества. С заявлением Александра Лукашенко о том, что «белорусская власть постоянно и жестко борется с коррупцией», согласились 39,1%, а не согласились 48,4%. Почти 30% считают, что Лукашенко «будет пытаться бороться с коррупцией, но ему вряд ли удастся добиться существенных успехов, потому что коррупция в Беларуси неискоренима». Свыше 20% – что «Лукашенко трудно бороться с коррупцией, поскольку он сам во многом зависит от коррумпированных чиновников». А еще почти 20% – что Лукашенко «и не будет серьезно бороться с коррупцией, поскольку он тем или иным образом заинтересован в ней».

Таким образом, можно сделать несколько выводов.

Во-первых, как показывают официальные данные, в Беларуси за последние годы не сформировалась тенденция ни к повышению, ни к понижению числа зарегистрированных коррупционных преступлений. Такая ситуация свидетельствует об отсутствии стабильной и целенаправленной антикоррупционной политики. Скорее наоборот, налицо ситуативность, эмоциональность и зависимость от обстоятельств.

Во-вторых, несмотря на несогласие белорусских властей с местом страны в рейтинге Transparancy International (107 место по итогам 2015 г.), представители прокуратуры подтверждают отдельные положения рейтинга. По мнению Генпрокуратуры, самой коррумпированной в Беларуси является сфера государственного управления. В 2014 г. было зафиксировано 219 коррупционных преступлений в этой области.

Третьим фактором, показывающим наличие проблем в этой сфере, является невысокое доверие общества к проводимой властями антикоррупционной политике.

Международные рекомендации

Приведенные данные указывают на наличие в Беларуси пробелов в практике борьбы с коррупцией. Согласно международным документам, а также рекомендациям международных организаций, в первую очередь бороться с коррупцией необходимо путем дебюрократизации госаппарата, упрощения административных процедур и повышения транспарентности системы государственного управления.

К примеру, Резолюция Совета Европы (96)133 «Программа действия против коррупции» одной из основных причин коррупции называет забюрократизированность системы государственного управления. Резолюция Совета Европы 1492 (2006) «Бедность и борьба с коррупцией в государствах-членах Совета Европы» среди главных мер по борьбе с коррупцией называет децентрализацию власти, а также транспарентность расходов из бюджетов и публичных фондов.

С этим согласны и ведущие международные эксперты. К примеру, в статье «Six Strategies to Fight Corruption» директор Всемирного банка по глобальным индикаторам и анализу Аугусто Лопес-Карлос среди основных механизмов борьбы с коррупцией называет дебюрократизацию. По его мнению, существует четкая корреляция между уровнем коррупции и обилием административных процедур: чем их больше и чем они сложнее, тем выше уровень коррупции.

Во многом такое же мнение поддерживают и экономисты Всемирного банка Гарри Бродман и Франческа Риканатини в своем исследовании «Корни коррупции. Важны ли рыночные институты?». Одним из выводов этого исследования является то, что развитая рыночная экономика с понятными и ясными правилами игры, эффективный госаппарат, а также результативная правовая система играют особенно важную роль в обуздании коррупции в государствах с переходной экономикой.

Президент Белградского Центра либерально-демократических исследований Борис Бегович в своей работе «Corruption: Concepts, Types, Causes, and Consequences» среди основополагающих причин высокого уровня коррупции называет активное вмешательство государства в экономику и обилие функций госаппарата. По мнению Беговича, эффективными методами борьбы с коррупцией являются дерегулирование экономики и сокращение функций государственных органов. Важную роль также играет транспарентность системы государственного управления.

Находят ли такие меры отражение в национальном законодательстве Республики Беларусь? К слову, учитывая факт подписания нашей страной в 2003 г. Конвенции ООН против коррупции, белорусские власти, согласно ст. 5 этого документа, должны стремиться «устанавливать и поощрять эффективные виды практики, направленные на предупреждение коррупции».

Новый «старый» закон

24 февраля 2016 г. вступил в силу новый Закон «О борьбе с коррупцией». Каких изменений стоит ждать в борьбе государства с коррупцией? Позволят ли они улучшить ситуацию с коррупцией в стране?

Основные нововведения документа разделены на четыре группы:

 


  • изменения в кадровой политике;

  • изменения в системе декларирования доходов чиновников;

  • изменения, касающиеся изъятия имущества чиновников;

  • внедрение механизма общественного контроля за коррупцией.


  •  


Документом предусматривается введение запрета на прием на работу в систему госуправления лиц, привлекавшихся к ответственности по коррупционным статьям; значительное снижение размера пенсий чиновников, замешанных в коррупции; декларирование доходов чиновников и возможность изъятия имущества, полученного коррупционным путем.

Важно отметить, что большая часть Закона состоит из норм старого закона, которые перешли в законопроект с прежним содержанием, а следовательно, и со старыми проблемами и ошибками. В итоге упущения предыдущего антикоррупционного нормативного акта (узкое определение коррупции, отсутствие экономических механизмов борьбы с коррупцией, ограниченный круг государственных структур, разрабатывающих меры по борьбе с коррупцией) сохранились.

Следовательно, вводимые законом меры не только не способны исправить положение, но и могут усугубить ряд существующих проблем. В условиях кризиса они могут привести к снижению эффективности системы госуправления и создать дополнительные предпосылки для усиления клановости в госаппарате.

Во-первых, меры, предусмотренные документом, усиливают роль контролирующих органов и силовых структур, увеличивая давление на чиновников со стороны этих ведомств. Как показывают итоги прошлых лет, усиление контроля не приводит к повышению эффективности работы госструктур. На практике эффект получается обратным. Кроме того, излишний контроль со стороны силовых структур порождает дополнительную коррупцию. Об этой угрозе, к слову, говорил президент во время своего обращения к народу и парламенту в 2015 г.

Во-вторых, закон не предусматривает расширения количества ведомств, участвующих в разработке и реализации мер по борьбе с коррупцией. Эти обязанности остаются исключительной прерогативой силовых структур.

В-третьих, предусмотренные законом меры при существующих условиях работы государственных служащих могут отрицательно сказаться на и без того низком престиже госслужбы. Атмосфера зажимания гаек на фоне низкого уровня оплаты труда и большой загруженности чиновников будет способствовать оттоку профессиональных кадров из сферы госуправления.

Новый Закон имеет и ряд иных проблем. В частности, он глобально не переносит акцент со следствий коррупции на ее причины. Это делается лишь декларативно.

Также отметим, что согласно различным исследованиям [1], существует большой риск, что в зарегулированной экономике с высоким уровнем вмешательства государства, сложными административными процедурами и отсутствием четких правил игры на рынке в условиях кризиса бизнес будет стремиться сократить свои издержки при помощи коррупции. Так как в кризисные времена предельная полезность подобных действий возрастает. Использование коррупционных схем в этих случаях объясняется поиском коррупционных механизмов, предоставляющих следующие возможности:

1) уход от надлежащей ответственности за противозаконные, но доходные действия;

2) получение неконкурентных преимуществ в виде льгот, субсидий, площадей под строительство, государственного заказа и т.д.;

3) ускорение административных процедур или их обход.

Нормы нового закона это не учитывают. Декларативно в статье 5 закрепляется необходимость сокращения административных процедур, а также «сочетания борьбы с коррупцией с созданием экономических и социальных предпосылок для устранения причин коррупции». Однако конкретных дополнительных мер, способных противостоять коррупционным угрозам в кризисный период, не предусмотрено: ни о дебюрократизации, ни о сокращении государственного вмешательства в экономику, ни об упрощении условий ведения бизнеса речи в документе не идет.

Пробелы антикоррупционной политики

Таким образом, можно выделить следующие проблемы белорусской антикоррупционной политики, на которые следует обратить внимание при совершенствовании этой сферы:

 

 


  1. Однобокость, преобладание «узкого подхода» при реализации антикоррупционной политики.

  2. Отсутствие эффективной системы оценки уровня коррупции.

  3. Направленность инструментария на последствия, а не на причины коррупции.

  4. Фактическое отсутствие экономических инструментов борьбы с коррупцией.

  5. Ограниченный доступ общества к контролю за коррупцией.

  6. Отсутствие барьеров для т.н. «нормативной коррупции».


  7.  


Первоочередные рекомендации

На наш взгляд, в целях повышения эффективности проводимой в Беларуси антикоррупционной политики необходимо.

1) Пересмотреть акценты антикоррупционной политики. Отказаться от узкого подхода к борьбе с коррупцией и направленности антикоррупционной политики на последствия, а не причины этого явления. В рамках узкого подхода невозможно добиться значительного снижения уровня коррупции, особенно на фоне ухудшающейся экономической ситуации. Кризисы всегда приводят к росту коррупции и усилению ее негативного воздействия на уровень стабильности в государстве.

2) Выработать методологию расчета уровня коррупции и коррупционных предпосылок в Беларуси, так как существующая система оценки коррупции по количеству зарегистрированных преступлений не позволяет оценить реальное положение вещей. Необходимо внедрять критерии для анализа антикоррупционной политики с точки зрения минимизации причин возникновения и роста коррупции. В качестве таковых можно использовать:

 

 


  1. Количество НПА, принятых в пользу (предусматривающих преференции, либо упрощающие деятельность) какого-то юридического лица.

  2. Количество административных процедур и функций госаппарата.

  3. Положение Беларуси в основных международных рейтингах коррупции.

  4. Оценку (полученную в результате социсследований) физическими и юридическими лицами эффективности государственной антикоррупционной деятельности.

  5. Данные об общем количестве аукционов/тендеров по государственным закупкам, в результате которых принято решение в пользу одного юридического лица.


  6.  


3) Провести мониторинг законодательства на предмет наличия норм, способствующих возникновению коррупции.

4) Наладить полноценное функционирование механизма криминологической (коррупционной) экспертизы законопроектов, который будет препятствовать принятию нормативных актов, содержащих коррупционные предпосылки.

5) Определить в Законе (дополнение ст.5 «Система мер борьбы с коррупцией») в качестве мер борьбы с коррупцией дебюрократизацию, создание условий для развития добросовестной конкуренции, либерализацию условий осуществления хозяйственной деятельности и сферы контрольно-надзорных отношений. Закрепить эти инструменты в Программе по борьбе с коррупцией на 2016-2020 гг. Это позволит изменить понимание и восприятие этих мер у непосредственных исполнителей, а также придать дополнительный стимул к их реализации.

6) С целью расширения антикоррупционного инструментария, повышения качества подготавливаемых законопроектов, разработки и внедрения экономических мер борьбы с коррупцией включить в систему органов, разрабатывающих антикоррупционную политику, Министерство экономики и наделить его следующими функциями:

 

 


  • анализ эффективности применяемых мер по противодействию коррупции;

  • подготовка предложений по совершенствованию правового регулирования борьбы с коррупцией.

  • Согласно ст. 6 Закона «О борьбе с коррупцией», только органы прокуратуры, внутренних дел и государственной безопасности осуществляют борьбу с коррупцией. Это увеличивает риск однобокости антикоррупционных механизмов. Кроме того, эта ситуация, в случае возникновения в системе государственного управления групп интересов, может способствовать использованию антикоррупционного законодательства для укрепления положения одной из таких групп и продвижения ее корыстных интересов.

  •  


7) Поэтапно внедрить механизм лоббирования интересов бизнеса. Это позволит вывести сферу взаимодействия бизнеса и государства из плоскости неформальных взаимоотношений, что будет способствовать развитию добросовестной конкуренции и повышению транспарентности взаимодействия двух субъектов.

8) Внедрить механизм общественной экспертизы законопроектов. Эта мера поможет усилить прозрачность процесса принятия решений, улучшить качество законопроектов, а также повысить влияние граждан на законодательный процесс.

[1] Например, Gary S. Becker, The Economics of Discrimination или Сьюзан Роуз-Аккерман, Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы.