Дискуссионный материал «Либерального клуба»

Никита Беляев

15 июля 2015 г. увидел свет новый Закон «О борьбе с коррупцией», призванный повысить эффективность антикоррупционной политики в Беларуси. Большинство положений документа вступят в силу только в начале следующего года. Каких изменений стоит ждать в борьбе государства с коррупцией? Позволят ли они улучшить ситуацию с коррупцией в стране? 

Атмосфера разработки и принятия

На пути к подписанию законопроект прошел через общественное обсуждение и исключение некоторых механизмов, закрепленных в первоначальной редакции. Особенностью документа, помимо его правовых характеристик, стала атмосфера, сопровождавшая процесс его разработки и принятия.

Так, в момент первоначальной подготовки законопроект привлекал пристальное внимание чиновников, прессы и оппозиции. Для властей активная антикоррупционная риторика стала своеобразным ответом на украинские события осени 2013 г. и способом повысить рейтинг поддержки. Оппозиция также выступила с рядом ответных предложений по реформированию антикоррупционной политики.

Тем не менее, по прошествии времени интерес к законопроекту стал пропадать как со стороны властей, так и со стороны их оппонентов. Хотя количество коррупционных скандалов, если судить по новостным лентам, при этом не уменьшилось.

Такая ситуация, в свою очередь, сказалась на качестве подготовки документа. Несмотря на несколько позитивных нововведений, он содержит ряд пробелов и неточностей, что снижает эффективность его имплементации.

Старые проблемы антикоррупционной политики… Cтали ли новыми?

До подписания нового документа основу отечественной антикоррупционной политики составляли несколько документов: Закон Республики Беларусь от 20 июля 2006 г. № 165-З «О борьбе с коррупцией» (далее Закон) и Программа по борьбе с преступностью и коррупцией на 2013-2015 гг.

Оба документа были разработаны с учетом некоторых международных рекомендаций по борьбе с коррупцией. Так, в ст. 5 Закона закреплен ряд мер, рекомендованных международными организациями (ООН, Совет Европы и др.): экспертиза правовых документов, установление специальных требований финансового контроля, а также правовых запретов с целью разграничить деловую и личную сферы.

Имплементацию таких мер, безусловно, важно отметить как положительную сторону белорусского антикоррупционного законодательства. Однако при этом речь идет лишь о частичной реализации международных рекомендаций. Закон содержал ряд пробелов и неточностей, сужающих антикоррупционную политику.

К примеру, документ не предусматривал таких мер по борьбе с коррупцией, как дебюрократизация госаппарата (в том числе сокращение функций) и упрощение административных процедур.

Кроме того, согласно ст. 6 нормативного акта, среди всех государственных структур только органы прокуратуры, внутренних дел и государственной безопасности были уполномочены осуществлять борьбу с коррупцией. Остальные госорганы не принимали участия в разработке и реализации антикоррупционной политики. В результате осуществление антикоррупционной борьбы лишь силовым блоком увеличивало риск однобокости антикоррупционных механизмов и снижало результативность борьбы против коррупции.

Аналогичная ситуация наблюдалось и с Программой по борьбе с преступностью и коррупцией на 2013-2015 гг. Она, к примеру, называла усиление проверочной деятельности основной мерой по борьбе с коррупцией, хотя в рамках существующих в Беларуси практик эта мера наоборот увеличивает риск роста уровня коррупции. Усиление проверочной деятельности приводит к повышению нагрузки на субъекты хозяйствования со стороны контрольно-надзорных ведомств, возникновению новых административных процедур и дополнительных препятствий для бизнеса. В результате еще большее использование такого механизма может вызвать злоупотребления со стороны проверяющих структур и дополнительное стимулирование коррупции.

В целом, анализ этих документов выявил следующие проблемы антикоррупционной политики в Беларуси, сложившиеся до принятия нового Закона:

- Закрепление узкого подхода к антикоррупционной политике.

Большинство инструментов, закрепленных в старом Законе, было направлено на ужесточение наказаний, а объектом их воздействия были госслужащие. Меры, предусмотренные Законом, не выходили за пределы административного и уголовного права, а экономические и социальные предпосылки и вовсе были за рамками его действия. Как показывает международный опыт, использование узкого подхода не способно повлиять на значительное снижение уровня коррупции в стране.

- Отсутствие верифицируемой системы оценки эффективности борьбы с коррупцией.

Вплоть до конца 2014 г. основным критерием оценки эффективности антикоррупционной политики являлась численность зарегистрированных коррупционных преступлений. Эта методика не позволяла объективно и полноценно оценить ни качество, ни результативность антикоррупционных механизмов.

30 декабря 2014 г. увидело свет Постановление Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, Совета министров Республики Беларусь, Комитета государственного контроля Республики Беларусь и Следственного комитета Республики Беларусь № 30/1257/2/260 «Об утверждении критериев оценки деятельности государственных органов и иных организаций по борьбе с коррупцией и экономическими правонарушениями», что стало первой попыткой властей законодательно закрепить систему оценки антикоррупционной политики. Однако предложенная разработчиками документа методика не в полной мере соответствовала критериям объективности, применимости, а также не позволяла получить качественную оценку используемых механизмов.

- Направленность инструментов антикоррупционной политики не на причины, а на последствия коррупционных преступлений;

Большая часть антикоррупционных инструментов была направлена на т.н. последствия коррупции: контрольные/проверочные рейды, задержание коррупционеров, их аресты и последующее наказание. Инструментов же, позволяющих снизить количество коррупционных предпосылок (например, сокращение административных процедур и дебюрократизация) закреплено не было.

- Ограничение участия общества в борьбе с коррупцией.

Старый Закон «О борьбе с коррупцией» де-факто не предусматривал активного участия общества в антикоррупционной политике, т.к. механизм общественного контроля не был внедрен в законодательный акт.

Решил ли новый документ эти проблемы?

Плюсы и минусы нового документа

Говоря о плюсах и минусах нового Закона «О борьбе с коррупцией», стоит отметить, что значительная часть его норм заимствована из старого Закона. Де-факто этот документ представляет собой не что иное, как нормативный акт, в который внесли дополнения. В результате новый Закон создает двоякое впечатление: дополнения в чем-то улучшили документ, оставив при этом большинство слабых мест.

Среди основных плюсов документа можно выделить следующие:

- Документ расширяет систему мер по борьбе с коррупцией.

Наряду со взятыми из прежнего Закона мерами, направленными на наказание коррупционеров, разработчики документа включили в нормативный акт несколько мер, направленных на снижение коррупционных предпосылок.

В частности, стоит отметить закрепление такого механизма, как упрощение административных процедур и сокращение их числа. Внедрение этой меры соответствует рекомендациям как международных нормативных актов, так и большинства исследований, посвященных антикоррупционной тематике.

Интересно, что теперь, благодаря этой норме, наделение госаппарата дополнительными функциями, усиление проверочной деятельности и другие действия, приводящие к увеличению количества административных процедур, можно официально рассматривать как действия, противоречащие антикоррупционной политике.

При этом, несмотря на положительный характер этой меры, актуальным остается вопрос ее исполнения, учитывая сложившиеся в Беларуси проблемы реализации нормативных актов. Для примера можно обратиться к реализации президентской Директивы №4, а также некоторых программных документов.

- Внедрение в антикоррупционную политику инструментов общественного контроля.

Положительным можно назвать лишь факт закрепления общества как субъекта антикоррупционной политики, что является важным шагом к усовершенствованию механизмов борьбы с коррупцией. При этом важно отметить фактическое отсутствие инструментов для полноценной реализации механизма общественного контроля (более подробно см. минусы документа).

Основными же минусами нормативного акта можно считать:

- Сохранение узкого (несмотря на относительное расширение) подхода к борьбе с коррупцией и направленности антикоррупционной политики на последствия, а не причины этого явления.

Большинство мер, как и прежде, направлены не на искоренение предпосылок коррупции, а на борьбу с последствиями. К примеру, новшества в виде лишения пенсий и других привилегий для коррупционеров повысят риски, но не ликвидируют причины коррупции в Беларуси. Документ направлен на ужесточение ответственности за коррупционные правонарушения, но использование лишь этого направления антикоррупционной политики не способно значительно улучшить ситуацию. Показательно, что в России ужесточение наказания за коррупцию привело к увеличению размера взятки, но положительно не сказалось на снижении уровня самого этого явления.

- Отсутствие критериев оценки эффективности антикоррупционной политики.

Документ не содержит каких-либо новшеств, касающихся оценки деятельности антикоррупционных органов. Соответственно, Закон сохраняет риски и проблемы (см. выше), связанные с реализацией Постановления Генеральной прокуратуры Республики Беларусь от 30 декабря 2014 г. № 30/1257/2/260 «Об утверждении критериев оценки деятельности государственных органов и иных организаций по борьбе с коррупцией и экономическими правонарушениями».

- Невозможность полноценно реализовать механизм общественного контроля.

Единого нормативного акта, регламентирующего общественный контроль, не существует. В зависимости от сферы этот механизм регулируется либо постановлениями Минюста и Совмина, либо указами президента. Из-за этого не закреплено единых критериев его осуществления. Кроме того, общественный контроль в Беларуси возможен лишь в нескольких сферах: над соблюдением прав заключенных и трудового законодательства.

Получается, что сегодня общественный контроль над коррупцией не регламентирован белорусским законодательством. Как, впрочем, и один из способов его осуществления, предложенный новым законом – общественная экспертиза.

Учитывая, что в шестимесячный срок белорусское законодательство должно быть приведено в соответствие с положениями документа, весьма вероятно, что соответствующие инструменты появятся. Открытым остается вопрос об их доступности и транспарентности для общества, качестве и эффективности. Пока о подробностях их разработки ничего не известно.

В качестве вывода можно отметить, что некоторые нормы нового документа будут способствовать расширению антикоррупционной политики, что само по себе является правильным вектором развития. Кроме того, де-юре документ внешне соответствует большинству рекомендаций, в нем закреплены декларирование доходов чиновников, некоторые меры по борьбе с причинами коррупции и общественный контроль. Однако в этом и заключается главный риск.

Получается, что документ, учитывая степень возможности реализовать упомянутые инструменты, создавался не с целью снижения коррупционных рисков, а лишь для поверхностного соответствия международным стандартам. Это означает сохранение текущих условий антикоррупционной политики в Беларуси и накопление проблем и рисков.