Введение

В середине июля 2018 г. Президентом был подписан обновленный Закон "О нормативно-правовых актах". Документом была предусмотрена имплементация либо детализация ряда важных для государственно-частного диалога инструментов. В частности, помимо имплементации новых механизмов публичного обсуждения государственных решений – оценки регулирующего воздействия и правового мониторинга -  новая редакция закона предусматривала детализацию процедуры общественного обсуждения законопроектов.

Ранее проведение процедуры было регламентировано весьма поверхностно из-за чего и возникало много споров и критики общественного обсуждения. Издание специализированного нормативного акта должно было изменить эту ситуацию. 28 января 2019 года было подписано Постановление Совета Министров Республики Беларусь №56 «О публичном обсуждении проектов нормативных правовых актов». Какие плюсы и минусы содержит документ, и станет ли теперь общественное обсуждение реальным инструментом взаимодействия бизнеса с государством?

 

Экскурс в историю, или каким было общественное обсуждение...

Первоначальная идея о необходимости внедрения в белорусскую законопроектную деятельность института, подобного общественному обсуждению, принадлежала бизнес-сообществу. Так, в Национальной платформе бизнеса Беларуси – 2008 содержались требования о принятии решения по введению обязательной общественной экспертизы нормативных правовых актов объединениями предпринимателей, расширении практики публичных обсуждений законопроектов совместно с бизнес-ассоциациями. Таким образом, предполагалось, с одной стороны, увеличить транспарентность законопроектной деятельности, а с другой – усилить роль бизнес-союзов и ассоциаций.

Частично это предложение бизнес-сообщества нашло свое отражение в Директиве Президента Республики Беларусь № 4 от 31.12.2010 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь». Документ обязал государственные органы ввести в практику обязательное общественное обсуждение проектов нормативных актов, которые могут оказать существенное влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности. Таким образом, Директивой предусматривалось введение специализированной согласовательной процедуры профильных НПА с бизнес-сообществом.

Спустя некоторое время это обязательство обрело правовую форму в виде постановления Совета Министров Республики Беларусь от 20.03.2012 № 247 «О некоторых вопросах организации общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов по развитию предпринимательства и внесении дополнений в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 31 декабря 2008 г. № 2070». Вплоть до недавнего времени этот документ был правовой основой для регламентации общественного обсуждения в Беларуси. Согласно постановлению, процедура была введена с целью повышения обеспечения принципа гласности законодательного процесса, а также во исполнение положений упомянутой выше Директивы № 4.                                                                       

Сущность общественного обсуждения состояла в том, что по решению государственного органа проект нормативного правового акта, который может оказать существенное влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности, выносится на публичное (всенародное, общественное или профессиональное) обсуждение.

Также постановлением закреплялось два варианта проведения этой процедуры. Во-первых, путем размещения информации о проведении общественного обсуждения и текста проекта на сайте государственных органов (организаций), ответственных за разработку данных проектов НПА. Во-вторых, путем проведения обсуждения в рамках общественно-консультативного совета при органе государственной власти, ответственном за разработку проекта НПА.

Оба варианта имели ряд недостатков. Так, в первом случае информация о проведении общественного обсуждения могла быть размещена не на главной странице, что осложняло поиск. Во втором случае, к процедуре допускался лишь ограниченный круг лиц – участников конкретного общественно-консультативного совета.

Постановлением также поверхностно регламентировались сроки проведения процедуры – они определялись государственным органом и иной организацией, разрабатывающими проект акта, исходя из специфики регулируемых общественных отношений. Таким образом, минимальный срок проведения процедуры не был установлен и де-юре общественное обсуждение могло быть проведено и в течение одного-двух дней.

Помимо этих вопросов, вне правового поля остались многие аспекты: цель и задачи процедуры, механизм обратной связи, публикация результатов проведения обсуждения и многое другое. Участники экспертного интервью, проводимого в рамках исследования Либерального клуба «Диалог бизнеса и государства: в поисках равновесия» отмечали, что процедура общественного обсуждения прописана не достаточно четко: отсутствует описание механизма оценки полученных в ходе обсуждения комментариев, не закреплена процедура учета мнений, а также отсутствуют четкие сроки проведения общественного обсуждения. Кроме того, в качестве негативного аспекта бизнес также отмечал отсутствие элементов планирования в процедуре, что не позволяло подготовиться к общественному обсуждению

В результате часто возникали ситуации, когда для подготовки предложений по выносимому на общественное обсуждение законопроекту предлагался недельный срок. Это фактически лишало субъектов МСБ, не имеющих специализированных отделов (служб) и работа которых направлена на подготовку предложений, возможности участия в процедуре.

 

Таким образом, суммарно можно выделить следующие минусы «старой» процедуры общественного обсуждения:

Во-первых, не были законодательно установлены конкретные минимальные сроки проведения общественного обсуждения.

Во-вторых, не был проработан механизм информирования о проведении процедуры. Размещения информации о проведении общественного обсуждения лишь на сайте государственного органа недостаточно для наибольшего охвата аудитории.

В-третьих, общественное обсуждение не предусматривало обратной связи и имело односторонний характер в силу отсутствия требований о публикации результатов проведения общественного обсуждения.

В-четвертых, отсутствие элементов планирования в процедуре снижало эффективность и возможность участия бизнеса.

Тем не менее, несмотря на эти минусы и отсутствие регламентации (а, возможно и благодаря этому), старый вариант процедуры воспринимался как элемент общественной экспертизы, направленный на согласование позиций государства, бизнеса и общества.

 

…. и каким стало?

Как уже было отмечено, основная идея разработки и издания нового постановления, регламентирующего процедуру общественного обсуждения – детализация механизма его проведения. Однако помимо этого, положения документа де-юре закрепили иную сущность процедуры, отличающуюся от идеи, задекларированной в Директиве №4.  Так что же изменилось в общественном обсуждении?

Следует отметить более подробную регламентацию этого процесса. Так, Постановлением закреплены следующие способы проведения общественного обсуждения:

  • в глобальной компьютерной сети Интернет на сайте «Правовой форум Беларуси».
  • путем проведения парламентских слушаний,
  • в средствах массовой информации
  • посредством проведения заседаний научных, консультативных, общественных советов при государственных органах.
  • иными способами, не противоречащими законодательству.

За исключением парламентских слушаний как способа общественного обсуждения, де-факто все указанные методы так или иначе уже применялись еще до издания нового Постановления №56. Таким образом, нормативный правовой акт закрепил уже существующие практики проведения процедуры. Важным позитивным аспектом является размещение проектов для обсуждения на едином сайте («Правовой форум Беларуси»),  а не на сайтах различных государственных органов.  Следует также отдать должное разработчиком: механизмы каждого из вариантов проведения общественного обсуждения описаны достаточно подробно.

В Постановлении также закреплены механизмы информирования о проведении процедуры:

Размещение информации о проведении публичного обсуждения проекта нормативного правового акта осуществляется на Национальном правовом Интернет-портале Республики Беларусь и в средствах массовой информации и (или) на информационных ресурсах, размещенных в глобальной компьютерной сети Интернет, определенных организатором публичного обсуждения, а также на официальных сайтах государственных органов (организаций) в глобальной компьютерной сети Интернет.

При этом обращает на себя внимание отсутствие какого-либо установленного срока информирования о проведении процедуры, до начала самого общественного обсуждения. Наличие таких элементов планирования важно и удобно не только для субъектов, участвующих в обсуждении, но и самих госорганов, ведь это увеличило бы шансы на получение более подготовленных и проработанных обращений со стороны бизнес-сообщества. В результате практика использования бизнесом и организациями бизнес-сообщества неформализованных каналов коммуникации с государственными органами для получения информации о датах проведения общественного обсуждения останется актуальной.

Также Постановлением разъяснены объекты общественного обсуждения, а также содержится перечень проектов НПА, не подлежащих этой процедуре. К реальным же нововведениям следует отнести следующие нормы:

Во-первых, установлен минимальный срок проведения процедуры общественного обсуждения – 10 календарных дней с даты публикации. При этом не совсем ясно, как данное требование будет распространяться на такие способы проведения процедуры, как парламентские слушания и ОКС.

Во-вторых, предусмотрено обязательство государственного органа, проводившего процедуру, публикации результатов общественного обсуждения.

По истечении срока публичного обсуждения проекта нормативного правового акта организатор публичного обсуждения в течение семи рабочих дней направляет для размещения на ресурсах, на которых была опубликована информация о проведении публичного обсуждения проекта нормативного правового акта, краткую обобщенную информацию о результатах проведения его публичного обсуждения. Данная информация должна содержать сведения о сроках, виде и способе проведения публичного обсуждения, количестве его участников, поступивших замечаний и (или) предложений по проекту нормативного правового акта, а также при необходимости отражать наиболее актуальные вопросы, вызвавшие отклик граждан в процессе публичного обсуждения, и иные сведения.

Такой элемент позволит снизить риск формального проведения общественного обсуждения и усилит транспарентность процедуры, что, в свою очередь, может способствовать повышению уровня доверия бизнеса к процедуре.

В-третьих, скорректирована цель проведения процедуры. Ранее целью проведения общественного обсуждения было обеспечения принципа гласности законодательного процесса, а также реализация пункта Директивы №4 о необходимости обсуждения проектов НПА, которые могу оказать существенное влияние на осуществление предпринимательской деятельности. Согласно же Постановлению № 56, общественное обсуждение проводится «в целях реализации принципа гласности нормотворческой деятельности, получения общественной или профессиональной (экспертной) оценки содержащихся в проекте норм права, а также определения соответствия проекта нормативного правового акта общественным ожиданиям для возможной последующей корректировки проекта».

Таким образом, Законодатель не только убрал ссылку на положения Директивы, но изменил саму сущность процедуры. Следовательно, теперь можно выделить три основные функции, которые с конца января этого года выполняет процедура общественного обсуждения:

  • Информационная – реализация принципа гласности законопроектной деятельности – информирование общественности о подготовке проекта НПА и возможном изменении конкретных общественных отношений.
  • Аналитическая – сбор информации, позволяющей расширить базу данных разработчика проекта НПА.
  • Легитимации – проведение процедуры позволяет включить совещательный элемент в процесс подготовки нормативных правовых актов, что увеличивает возможности легитимации тех или иных изменений.

Это означает, что общественное обсуждение окончательно лишилось элементов согласования, став де-юре дополнительным каналом для получения мнений и предложений для разработчиков проектов НПА.

Таким образом, постановление «узаконило» многие уже существующие практики проведения общественного обсуждения, введя лишь незначительные нововведения – конкретный срок рассмотрения и требования о публикации более расширенной информации по итогам проведения процедуры. Однако, в целом, нынешняя редакция отдалила общественное обсуждения от того, чтобы процедура стала полноценным инструментом взаимодействия. Объясняется этой текущей целью общественного обсуждения, а также отсутствием полноценного механизма обратной связи и элементов планирования.