Дискуссионный материал «Либерального клуба»

Никита Беляев

Тема реформ приобрела в Беларуси особую популярность. О реформах пишут СМИ, говорят местные и зарубежные эксперты и даже чиновники, включая самых высокопоставленных.

На фоне многочисленных социально-экономических проблем, одной из сфер, требующих преобразований, является система государственного управления. При этом реформы в этой сфере идут уже не первый год. Однако их результативность пока оставляет желать лучшего. 

В чем причина, и учатся ли реформаторы во власти на своих ошибках?

Успехи и провалы прошлого

Как показывает анализ программных документов прошлых лет, цели по совершенствованию системы госуправления давно закреплены в программных документах, однако исполняются далеко не всегда.

Тем не менее, отдельные стороны государственного управления были подвержены существенным изменениям.

Так, в 2001 г. было значительно сокращено количество департаментов. Такие изменения были предусмотрены указом президента от 24.09.2001 N 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь». Если до имплементации положений этого документа количество комитетов равнялось 40, то после их осталось 5.

В первую пятилетку 2000-х гг. создается базис кадровой политики (Концепция государственной кадровой политики) в госаппарате, внедряются механизмы электронного правительства (программа «Электронная Беларусь 1»). В 2006-2008 гг. принимается ряд мер по дебюрократизации госаппарата. В частности, директива президента от 27 декабря 2006 г. № 2 «О дебюрократизации государственного аппарата и повышении качества обеспечения жизнедеятельности населения».

Прямые линии, личные приемы граждан и упрощенный процесс внесудебного обжалования действий чиновников – результат имплементации этого документа. Также в этот период систематизируется перечень административных процедур путем принятия указа президента от 15.10.2007 № 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц». С 2008 по 2010 гг. принимаются документы, в том числе президентская Директива №4, упрощающие взаимодействие бизнеса и власти.

Как видим, национальная система государственного управления действительно подвергалась постоянным преобразованиям. Часть из них по содержательному критерию заслуживают высокой оценки. Однако в общем итоге эффективность этих преобразований оказалась невысокой. Ситуация сегодняшнего дня – кризис в подконтрольных министерствам и ведомствам отраслях – свидетельствует о низком качестве управления этими сферами.

Получается, что, несмотря на отдельные позитивные изменения, административные реформы в целом оказались не слишком результативными. Ведь основные проблемы так и остались вне поле действия реформ. Усугубила ситуацию низкая дисциплина исполнения документов.

Таким образом, можно выделить основные негативные факторы административной реформы прошлых лет:

  • Точечность преобразований и неверное формирование вектора административной реформы. Реформированию подвергались лишь отдельные сферы, отсутствовала единая стратегия/концепция административной реформы, т.е. комплексность преобразований. В результате, несмотря на положительный эффект в отдельных сферах госуправления, основные проблемы решены не были. [1]

  • Отказ от реформирования функций госорганов. Несмотря на закрепление в программных документах цели по сокращению избыточных и перекрестных функций, меры по реализации этой задачи предприняты не были.


При этом, безусловно, нельзя отрицать и положительного эффекта от проведенных преобразований: облегчение доступа граждан к государственным услугам, снижение уровня бюрократизма, усовершенствование отдельных механизмов взаимодействия государства и бизнеса (регистрация бизнеса, либерализация налогообложения и т.д.)

Снова наступим на старые грабли или обойдем их?

Если судить по отдельным предложениям, разрабатываемым сегодня в госаппарате, власти рискуют наступить на старые грабли: выбрать неверный вектор и содержание административной реформы.

Содержание предвыборной программы Александра Лукашенко показывает, что власти осознают проблемы и предлагают соответствующие механизмы их решения. Однако главный вопрос – что получится на деле? Ведь во многом контекст упомянутой программы – не что иное, как содержание программных документов прошлых лет, многие пункты из которых так и не были выполнены.

Сегодня в разработке находится ряд законопроектов, которые могут изменить текущие условия функционирования системы государственного управления. Среди них – внесение изменений в закон «О государственной службе», а также документы, направленные на разделение функций государства как собственника и регулятора.

Разрабатываемые нововведения в закон «О госслужбе» направлены на изменение механизма начисления пенсий (предполагается лишить госслужащих права на пенсию за выслугу лет), а также на исключение из числа госслужащих т.н. технического персонала (бухгалтеров, секретарей и т.д.). [2]

Такая мера, как изменение механизма выплаты пенсий, содержит значительные риски для государственного управления, так как предложение по отмене начисления пенсии за выслугу лет будет способствовать обострению кадровой проблемы в госаппарате. Пенсионный фактор для многих чиновников среднего уровня с большим стажем работы являлся причиной продолжения работы в системе госуправления. В результате повышается риск оттока профессиональных кадров: чиновников среднего уровня с большим стажем работы. При этом необходимо понимать, что для остальных категорий работников эта сфера потеряла былую привлекательность.

Уже сегодня госаппарат не является престижным местом трудоустройства с точки зрения работника: многие блага были отменены, заработная плата остается на более низком уровне по сравнению с коммерческим сектором, а количество обязанностей после сокращения штатов и сохранения прежнего объема функций увеличивается. В будущем это может обернуться еще большим падением эффективности госуправления.

Кроме того, эти законодательные предложения свидетельствуют о том, что основной причиной преобразований для властей является не низкая эффективность, а необходимость экономить средства. Поскольку изменение механизма выплаты пенсии никоим образом не направлено на повышении эффективности работы госаппарата. Однако в условиях кризиса, когда качество разрабатываемых и реализуемых чиновниками решений является основополагающим фактором, такая экономия может стать губительной.

Еще одним направлением административной реформы на ближайшую пятилетку является разграничение функций государства как собственника и регулятора. Суть этого механизма заключается в освобождении отраслевых министерств от функции управления предприятиями.

Над реализацией этого предложения сегодня работают три ведомства: Госкомимущество, Минэкономики и НЦЗПИ. Каждому из них поручено разработать свой вариант соответствующего проекта нормативного правового акта при сохранении основной идеи: передать управление предприятиями Госкомимуществу и соответствующим исполнительным комитетам. Таким образом, основные детали уже определены, разрабатываемые нормативные акты, вероятно, будут отличаться лишь незначительно.

Проекты документов будут направлены в Администрацию президента, где и будет решаться окончательная судьба этого механизма. Что получится в итоге, можно будет увидеть в ближайшие месяцы, однако основные сильные и слабые стороны видны уже сейчас.

Главные изменения коснутся именно деятельности отраслевых министерств: их функции управления будут ликвидированы. По имеющимся сведениям, полномочия Госкомимущества также не планируют расширять (т.е. по отношению к предприятиям функции этого ведомства останутся теми же). Исполнительные же комитеты уже сегодня осуществляют управление предприятиями, территориально относящимися к тому или иному исполкому.

Следовательно, отраслевые министерства освободят от дополнительного объема работы, что представляет собой здравое предложение. Однако остаются два важных вопроса:

  1. не является ли реальной целью разделения функций дальнейшее сокращение количества чиновников?

  2. насколько самостоятельными будут министерства в формировании отраслевой политики?


Дело в том, что в сегодняшней форме предложенный механизм разделения функций государства не может быть эффективным. Действительно, министерства освободят от излишних функций, но без реальной независимости в процессе формирования отраслевой политики их роль в государственном управлении будет значительно ограниченной.

Что же касается управляемых отраслей и предприятий, то им эти изменения ничего не принесут. Ведь фактически в большинстве случаев реальным управляющим, определяющим цели, задачи и показатели для отраслей и предприятий, является Администрация президента. Министерства в этом процессе сегодня исполняют лишь роль посредников. Получается, что предприятия, зависимые в своем развитии от содержания повестки дня (которая формируется в Администрации), останутся в своем нынешнем положении. Значит, существующие проблемы управления могут остаться неразрешенными.

***

Намерения государства по разделению функций – верный и необходимый путь развития национальной системы госуправления. Однако предлагаемый вариант его реализации не будет способствовать достижению главной цели госаппарата – повышению эффективности управления.

Таким образом, несмотря на внешнее изменение целей и задач административной реформы, основные проблемы прошлых лет сохраняются. Отсутствует комплексный подход, а некоторые решения являются поверхностными. В результате многие положительные предложения и начинания могут быть перечеркнуты общим ухудшением эффективности государственного управления.

 

 

[1] Опросы госслужащих, проведенные в рамках исследования «Либерального клуба», показали, что основные проблемы госаппарата – это обилие функций, нехватка квалифицированных кадров, непрозрачное взаимодействие между различными ведомствами, механизм согласования нормативных актов, а также престиж госслужбы.

[2] Ранее также предполагалось внедрить механизм отсрочки присвоения статуса госслужащего. Для его получения необходим был бы двухгодичный стаж работы в госаппарате, однако от этой меры отказались.