Дискуссионный материал «Либерального клуба»

Никита Беляев

В конце июля Александр Лукашенко в очередной раз объявил борьбу с коррупцией. Многие независимые эксперты оценили эти заявления главы государства как подготовку к скорой избирательной кампании.

Отчасти такие предположения верны, ведь если верить социологическим опросам, проблема коррупции волнует белорусское общество. Объявляя очередной этап антикоррупционной борьбы, власти дают понять, что общественные проблемы им не чужды, они все видят, знают, понимают и принимают меры, тем самым зарабатывая политические очки в предвыборный период. 

Помимо зарабатывания очков в предвыборной гонке, у объявленной борьбы с коррупцией можно предположить и иную цель: повышение управляемости и эффективности работы госаппарата. О том, что указанные проблемы волнуют президента, можно судить по частоте их упоминания. Тема управляемости и эффективности системы государственного управления звучит в выступлениях президента достаточно часто, а в апрельском обращении к парламенту и народу она и вовсе была выделена в отдельный блок.

Не стало исключением и совещание о совершенствовании законодательства по борьбе с коррупцией, которое состоялось 31 июля 2014 г. «Преступные действия нечистых на руку управленцев вызывают утрату доверия к органам власти, затрудняют функционирование общественных механизмов, препятствуют реализации в стране инвестиционных проектов, серьезно влияют на экономические системы субъектов хозяйствования, – подчеркнул тогда президент.

Однако анализ законопроекта «О борьбе с коррупцией» позволяет высказать мнение о том, что его нормы не только не улучшат ситуацию с управляемостью и эффективность, а, скорее наоборот, могут привести к ухудшению этих показателей. Более того, новый закон не решает большинства проблем, сложившихся в белорусской антикоррупционной политике.

Новый закон без изменений

Если подробно рассмотреть выставленный на всеобщее обсуждение законопроект, то можно увидеть, что основные нововведения, которые он предусматривает, разделены на три группы:

- изменения в кадровой политике;

- изменения в системе декларирования доходов чиновников;

- изменения, касающиеся изъятия имущества чиновников.

Документом предусматривается введение запрета на прием на работу в систему госуправления лиц, привлекавшихся к ответственности по коррупционным статьям; значительное снижение размера пенсий чиновников, замешанных в коррупции; декларирование доходов чиновников и возможность изъятия имущества, полученного коррупционным путем.

Важно отметить, что большая часть законопроекта состоит из норм старого закона, которые перешли в законопроект с прежним содержанием, а следовательно, и со старыми проблемами и ошибками. В итоге упущения существующего главного антикоррупционного нормативного акта (узкое определение коррупции, отсутствие механизмов общественного участия, ограниченный круг государственных структур, разрабатывающих меры по борьбе с коррупцией) остались и в законопроекте.

Кроме того, законопроект не меняет характера антикоррупционной политики. Она по-прежнему будет направлена не на ликвидацию предпосылок (условий) возникновения коррупции, а на борьбу только с последствиями этого явления.

Важно и то, что в документе не нашел своего отражения принцип дебюрократизаци госаппарата и сокращения административных процедур. Если обратиться к успешному опыту борьбы с коррупцией в других государствах, то можно увидеть, что именно эти механизмы позволили значительно снизить уровень этого явления.

Получается, что власти сделали заказ разработчикам законопроекта лишь на частичное обновление антикоррупционного законодательства. Однако и это не совсем так. Дело в том, что и декларирование доходов, и ограничение профессиональной деятельности были введены еще в 2011 г.

Так, закон Республики Беларусь от 22.12.2011 N 332-З предусматривал следующие нововведения в борьбу с коррупцией:

Корректировка термина «государственные должностные лица». Эта норма изменила состав лиц, относящихся к государственным служащим, а также дополнила перечень госслужащих представителями Следственного комитета.

Дополнение перечня профессиональных видов деятельности, которыми не вправе заниматься государственные служащие. Кроме того, был введен запрет для государственного служащего на оказание содействия супругу (супруге), близким родственникам или свойственникам в осуществлении предпринимательской деятельности, используя служебное положение, быть представителем третьих лиц по вопросам, связанным с деятельностью государственного органа. При этом в нормативном акте не поясняется, что подразумевается под понятием «содействие».

Введение запрета принимать участие лично или через доверенных лиц в управлении коммерческой организацией, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь.

Введение нового порядка подачи налоговых деклараций. Если ранее представлять декларации о доходах и имуществе должны были лица, поступающие на госслужбу, а также члены их семей, то, согласно поправкам, эта обязанность стала распространяться еще на лиц, приравненных к государственным должностным лицам, на супругу (супруга) и совместно проживающих с ними близких родственников, ведущих общее хозяйство.

Документом был введен термин «конфликт интересов».

Таким образом, многие новшества являются лишь дополнением к уже существующим механизмам, а борьба с коррупцией ходит по кругу. Разве белорусскому руководству было необходимо именно это?

Законопроект против чиновников

Среди основных предложенных разработчиками новшеств – лишь меры, направленные на имущественные и профессиональные ограничения: снижение зарплат и пенсий, возврат имущества, полученного в коррупционной сделке, и декларирование доходов. Таким образом, все нововведения заключаются в закручивании гаек для чиновников.

Стороннему наблюдателю может показаться, что применение таких мер должно повысить эффективность борьбы с коррупцией: мол, чиновники будут бояться брать взятки. Однако, как показывает опыт Китая и России, только лишь ужесточение норм не приводит к улучшению ситуации.

В Китае за некоторые виды коррупционных преступлений предусмотрена сметная казнь, при этом страна занимает не лучшие позиции в рейтинге Transparency International. В России же ужесточение антикоррупционной политики, проводимое в последнее время, привело к увеличению среднего размера взятки в 12 раз.

Следовательно, вводимые законом меры не только не способны исправить положение, но и могут усугубить ряд существующих проблем. Они могут привести к снижению эффективности системы госуправления и создать предпосылки для усиления клановости в госаппарате.

Во-первых, меры, предусмотренные документом, усиливают роль контролирующих органов и силовых структур, увеличивая давление на чиновников со стороны этих ведомств. Начатая в СМИ антикоррупционная кампания лишь активизирует этот фактор.

Как показывают итоги прошлых лет, усиление контроля не приводит к повышению эффективности работы госструктур. Наоборот, оно снижает эффективность и результативность работы госслужащих. Кроме того, излишний контроль со стороны силовых структур порождает дополнительную коррупцию. Об этой угрозе также говорил президент во время своего обращения к народу и парламенту этой весной.

Во-вторых, законопроект не предусматривает расширение количества ведомств, участвующих в разработке и реализации мер по борьбе с коррупцией. Как и в существующем законе «О борьбе с коррупцией», эти обязанности остаются исключительной прерогативой силовых структур. Такое положение может вызвать дисбаланс в структуре госуправления и создаст предпосылки для усиления клановости. В дополнение к этому эмоциональность и поверхностность белорусской антикоррупционной кампании будет только содействовать использованию механизмов борьбы с коррупцией для укрепления положения одного из таких кланов и продвижения им собственных интересов.

В-третьих, предусмотренные законом меры при существующих условиях работы государственных служащих могут отрицательно сказаться на и без того низком престиже госслужбы. Нормы, касающиеся изъятия имущества, фактически вводят в действие презумпцию виновности. Кроме того, атмосфера зажимания гаек на фоне низкого уровня оплаты труда и большой загруженности чиновников будет способствовать оттоку профессиональных кадров из сферы госуправления.

 

Таким образом, законопроект в редакции, выставленной на всеобщее обсуждение, не способен повысить эффективность белорусской антикоррупционной политики. Нормы, предусмотренные документом, лишь расширяют уже существующие механизмы и практически не вводят каких-либо нововведений. Большинство проблем существующего законодательства законопроект обходит стороной, не предусматривая механизмы их разрешения. Отрицательным эффектом от принятия законопроекта в этой редакции может стать риск усиления кадровой проблемы, снижения эффективности работы госаппарата и создания дополнительных предпосылок для возникновения клановости.