Памятная записка «Либерального клуба» № 7/2013

Александр Розенбаум

В настоящее время в Республике Беларусь нет единого нормативного документа, регулирующего процесс принятия решений в сфере государственного управления.

Всего в процессе принятия решений в сфере госуправления можно выделить 4 стадии.

На первой стадии происходит формулировка проблемы. Невозможно точно определить соотношение инициатив, исходящих от заинтересованного органа государственного управления, и инициатив, исходящих от вышестоящих органов. Однако приблизительно эта пропорция может быть определена как 1:9.

Таким образом, 90% разработок проектов решений в сфере государственного управления в Беларуси происходит в рамках выполнения поручений вышестоящих организаций. Как правило, все они восходят либо к Администрации Президента, либо к Совету Министров. Идентификация проблемы происходит в рамках проведения этими органами мониторинга общественно-политического и социально-экономического развития страны. Формы мониторинга самые разные, начиная от социологических опросов и заканчивая обычными проверками.

В целом, подготовка проектов нормативно-правовых актов осуществляется на основе:

  • концепций совершенствования законодательства Республики Беларусь, государственных программ подготовки проектов нормативных правовых актов Республики Беларусь, ежегодных планов подготовки законопроектов, утверждаемых (одобряемых) Президентом Республики Беларусь;

  • ежегодных планов подготовки проектов нормативных правовых актов Республики Беларусь, утверждаемых нормотворческими органами (должностными лицами);

  • личных поручений Президента, Совета Министров, других органов центрального управления.


Следует отметить, что формирование нормативно-правовых актов осуществляется на основе описанных выше процедур.

В связи с такой строгой иерархичностью идентификация сущностных проблем происходит, как правило, на том этапе, когда они уже приобретают серьезный характер. На этапе вызревания проблемы, когда ее негативные последствия оперативно устраняются в рамках существующей модели управления, реакция центральных органов власти зачастую отсутствует. Крайне слабая развитость горизонтальных связей между органами государственного управления в Беларуси также не способствует ранней идентификации сущностных проблем в развитии страны.

На второй стадии в рамах выполнения поручения центрального органа управления к работе над проектом решения привлекаются, как правило, профильные ведомства, обладающие необходимым кадровым потенциалом для разработки качественного решения.

Можно утверждать, что в большинстве случаев подготовленные документы являются в достаточной степени профессиональными и предлагают адекватное решение проблемы в рамках существующей модели развития страны. Нередки случаи, когда соответствующее поручение может быть дано нескольким ведомствам, однако даже в таком случае уровень взаимодействия между ними будет оставаться недопустимо низким.

На третьей стадии происходит согласование подготовленного проекта со всеми заинтересованными учреждениями. В общем виде порядок согласования определен Указом Президента Республики Беларусь от 23.06.1998 №327 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов».

Необходимость этого этапа обусловлена следующими обстоятельствами.

Во-первых, характерным для всех авторитарных государств стремлением чиновников разделить (распылить) свою ответственность за предлагаемое решение.

Во-вторых, это связано с отсутствием четкого разграничения в компетенции многих государственных органов в Беларуси. Не секрет, что функции многих белорусских государственных учреждений могут дублировать друг друга, иметь весьма общие формулировки, допускающие самые широкие толкования, и т.д.

В-третьих, можно предположить, что такая ситуация связана и с клановой структурой белорусской номенклатуры, когда принятие того или иного решения может произойти только в результате компромисса между различными чиновничьими группировками, отстаивающими свои узковедомственные или даже личные интересы.

Именно на этой стадии подготовленный специалистами проект (или несколько проектов) выхолащивается и превращается в документ, который в большей степени учитывает баланс интересов между различными ведомствами и группировками, чем реальные пути решения стоящей перед государством проблемы. Результат процесса очень напоминает знаменитый латинский афоризм «Parturiunt montes, nascetur ridiculus mus» («Рожают горы, а родится смешная мышь»).

Четвертая стадия представляет собой согласование проекта нормативно-правового акта в Администрации Президента. Естественно, что перед этим разворачивается очередной этап кулуарной борьбы за внесение в документ необходимых тем или иным учреждениям и чиновничьим кругам правок.

Формально, организационная структура Администрации Президента включает в себя разноплановые управления и отделы, курирующие различные направления в жизни страны. Однако, несмотря на громкие названия, эти структурные подразделения малочисленны, далеко не все их сотрудники являются специалистами в той сфере, которую они курируют. Кроме того, Администрация Президента дорабатывает решения по тем или иным вопросам, основываясь, прежде всего, на политической целесообразности. Это приводит к дальнейшему выхолащиванию профессиональной составляющей в проекте, усилению популистских акцентов.

Говоря о процессе принятия решений в сфере государственного управления в Республике Беларусь, необходимо отметить еще и такую его характерную черту, как дефицит информации.

Несмотря на декларируемый статьей 6 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» принцип единства системы государственной службы, на практике государственные учреждения придерживаются политики изоляционизма. Это объясняется многими причинами, в том числе, борьбой между различными чиновничьими группировками, охватившей Беларусь шпиономанией, чрезвычайно развитой практикой засекречивания документов, боязни ответственности за утечку информации и т.д.

В результате, каждый государственный орган вынужден работать в условиях практически полного отсутствия доступа к информации, относящейся к сфере компетенции другого государственного органа. Такой своеобразный информационный вакуум также накладывает свой отпечаток на процесс принятия решений.

Резюмируя все вышесказанное, можно отметить следующие особенности принятия решений в сфере государственного управления в Республике Беларусь:

  1. Практически полное отсутствие инициативы «снизу», реакция на проблему уже в острой фазе, доминирование принципов «ручного» управления в противовес разработке стратегии долгосрочного развития.

  2. Преобладание политических и корпоративных соображений над соображениями профессионализма и компетенции при принятии решений; непрозрачность самого процесса принятия решений не только для широкой общественности, но и для многих его участников.

  3. Информационный вакуум при разработке того или иного процесса, слабый уровень профессионального взаимодействия между различными ведомствами.