Памятная записка «Либерального клуба» № 16/2013



Вадим Можейко

В рамках исследования «Реформа системы госуправления Беларуси» весной-летом 2013 г. Центр аналитических инициатив «Либерального клуба» провел серию анонимных интервью и анкетирований среди чиновников различных уровней и рангов. Целью опроса было выяснить их мнение не только о происходящей реформе, но и о системе госуправления в целом.

Всем известно, насколько неохотно белорусские чиновники идут на контакт, тем более по таким темам. Из-за этого полученная выборка, к сожалению, не может считаться полностью репрезентативной. Между тем, некоторые любопытные выводы о системе госуправления Беларуси на основе анализа анкет и интервью сделать можно.

Централизация и роли «сверху/снизу»

Оценка роли местных и центральных органов власти полностью зависела от положения самого опрашиваемого – как говорится, «каждый кулик свое болото хвалит».

Чиновники на местах недовольны излишней централизацией власти, отсутствием возможностей для самореализации и инициативы. От реформы они хотели бы получить усиление местных органов власти и сокращение лишних промежуточных звеньев между местными и центральными органами.

Сверху, напротив, считают, что местные власти зачастую саботируют решения центральных, действуя в рамках закона исключительно формально, проводят чуть ли не свою собственную политику, игнорируют «центральную линию». Звучат и обвинения в местной коррупции.

Экономическое положение

Все ощущают нехватку денег. В органах центральной власти на эту тему звучит даже некий фатализм: «денег особо нет, да и откуда бы их взять»? Для очень многих такое материальное положение становится причиной раздумий об увольнении с госслужбы. Также нехватка денег – причина трудностей в мотивировании и кадровой работе (подробнее об этом см. ниже).

Скорость и качество принятия решений

Парадоксально можно выделить два противоположных негативных фактора в скорости принятия решений: заторможенность и скороспелость.

Крайним примером заторможенности является реформа системы судебных экспертиз. Как отмечали специалисты этой сферы, изменения в ней назрели настолько давно, что этой темой занимался еще Юрий Захаренко в свою бытность министром внутренних дел.

С другой стороны, многие серьезные решения принимаются в крайней спешке, без обдумывания и анализа. Чиновники среднего уровня жалуются на невыполнимые сроки работы, когда огромный массив информации необходимо обработать за несколько дней или даже часов. Например, согласование одного из Кодексов проводилось за три дня.

Многие отмечают проблемы с доступом к необходимой информации и сомнительность полученных данных (на основании которых потом и принимаются решения). При этом отсутствие качественной информации зачастую обусловлено авральным подходом к ее сбору: например, когда дается задание собрать отсутствующие в статистике данные со всех исполкомов и сельсоветов до конца рабочего дня. В таких ситуациях точная информация реально может собираться неделю, а в заданные сроки даются лишь непроверенные оперативные данные, которые корректируются чиновниками исходя из их личных субъективных представлений.

Роль Администрации президента (АП)

Чиновники в целом осторожно, с опаской говорят об Администрации президента. В целом, исходя из анализа всего материала, складывается мнение, что Администрация президента – это параллельный Совмину орган со слабо определенными полномочиями (они, скорее, опираются на личный авторитет и власть Александра Лукашенко) и нечетко отделенными от других функциями. При этом, как отмечают сами ее работники, это довольно логично для авторитарного государства вроде Беларуси.

Что касается системы принятия решений, в которых задействована АП, то, по словам ее работников, формальным процедурам предшествуют кулуарные обсуждения и согласования, а вся последующая коммуникация между АП и органами госуправления носит больше технический характер.

Мотивация госаппарата к работе

По этому вопросу у чиновников в целом можно отметить единодушие: на сегодняшний день на госслужбе слабая мотивация для работы. В итоге система госуправления отличается формализмом и отсутствием инициативы. В таких условиях начальники могли бы задействовать дополнительные стимулы, однако с этим проблема.

Для материального стимулирования можно использовать только собственные сэкономленные средства, и раньше их экономили в основном на пустующих вакансиях. Однако теперь, после сокращения, такой возможности практически нет. Анонсированное повышение зарплат для чиновников среднего и нижнего ранга оказалось мизерным и скорее привело к их дополнительному раздражению: мол, обещали прибавку, а дали какие-то копейки.

Что касается стимулирования символического, то оно сегодня ценится чиновниками очень слабо. Отношение госслужащих к грамотам, благодарностям и т.п. лучше всего выражается в известной фразе «Поработай, дурачок, мы дадим тебе значок».

Работа кадровой службы

В целом большинством респондентов (как «сверху», так и «снизу») отмечаются многочисленные трудности в системе работы с кадрами.

Респонденты подчеркивали трудности с подбором квалифицированного персонала, вызванные плохим материальным положением чиновников и небольшим престижем госслужбы (подробнее об этом см. ниже).

Отдельно отмечались сложности рациональных кадровых перестановок в рамках существующего трудового законодательства, когда человека нельзя убрать с должности только на том основании, что он работает хуже, чем мог бы работать другой.

Подчеркивались и серьезные риски произошедшей кадровой реформы (сокращения числа госслужащих на 25%). Некоторые чиновники ожидают вторую волну увольнений, но уже не из-за сокращений, а по собственному желанию, когда с госслужбы могут уйти самые талантливые и способные (главным образом, из-за малых зарплат).

Место молодежи в системе госуправления

Любопытной выглядит полярность ответов респондентов на вопрос о молодежи в системе госуправления Беларуси.

Одни респонденты видят сегодняшнюю госслужбу как популярную стартовую площадку для молодых специалистов. Соответственно, по их мнению, молодежи на госслужбе очень много, но она там надолго не задерживается.

Другие считают проблемой как раз нехватку молодых людей среди чиновников, засилье старых кадров, которые не умеют работать в современных условиях.

Чиновники с высокими должностями отдельно подчеркивали проблему обучения новых кадров: по их мнению, программы Академии управления при президенте недостаточны для формирования компетентных специалистов сферы госуправления.

Отношения госорганов друг с другом. Роль личности в госуправлении

Из слов чиновников складывается впечатление, что они не мыслят и не чувствуют себя единой государственной машиной, а существуют условными «крепостями-ведомствами», когда каждый тянет одеяло на себя, боится за свое место и в критической ситуации будет думать лишь о личной выгоде. Различные госорганы часто преследуют свои личные цели и корпоративные интересы.

По мнению опрошенных, уровень взаимодействия между различными органами госуправления Беларуси зависит от личных отношений между их руководителями. В зависимости от того, завязалась ли между руководителями ведомств дружба или вражда, и строится совместная работа госорганов.

Очевидно, что такая ситуация совсем не идет на пользу системе госуправления. Более того, она может иметь плачевные последствия в экстренных условиях. А в рамках ежедневной деятельности это еще больше затрудняет получение информации (о чем было сказано выше).

Коррупция и ее трансформация. «Точечная коррупция». Лоббизм

Учитывая понятную боязнь подробно рассуждать о коррупции (к примеру, одно из запланированных интервью не состоялось, так как потенциальные интервьюируемые чиновники оказались за решеткой по обвинению в коррупции), в целом ее оценку характеризует признание неизбежности коррупции: ну как, мол, без нее? Каждый ведь стремится действовать в свою пользу.

Примечательно, что чиновники «сверху» обвиняли в коррумпированности местные органы, называя их «удельными князьками», в то время как чиновники на местах считали наиболее коррумпированными как раз центральные органы, где сосредоточено больше полномочий и возможностей.

Неоднократно применялся оригинальный термин «точечная коррупция»: таким образом чиновники подчеркивали несистемность, исключительность коррупционных проявлений.

Многие чиновники говорили об ужесточении контроля и наказаний, и, в связи с этим, трансформации коррупции в менее очевидные формы, чем деньги в конверте: лоббизм, предоставление различных бонусов и преференций, семейственность (клановость, кумовство) и др. Отдельно стоит отметить внутренний лоббизм среди госорганов – т.н. «аппаратный синдром»: защиту интересов своего ведомства без оглядки на последствия для системы в целом.

Престиж госслужбы

Низкий престиж госслужбы отмечался как причина кадровых проблем, а его повышение – как одна из целей необходимых реформ системы госуправления.

При этом заметно падение престижа госслужбы за последние годы. Выбиравшие ее более 15 лет назад делали это потому, что госслужба, по их мнению, давала самореализацию, условия для карьерного роста, хорошую зарплату и в целом была достойным занятием. Чиновники хотели бы этого и сегодня. Некоторые выражали желание взять на себя большую ответственность, иметь возможность проявлять инициативу, решать вопросы необычным образом и т.п. Вспоминали китайский опыт организации системы госуправления.

Резюмируя, некоторые чиновники весьма объективно и самокритично смотрят на свою репутацию. На их взгляд, сегодня общественное мнение видит госслужащего как человека бездеятельного, некомпетентного и с невысокой моралью.

Итоги и проблемы реформы системы госуправления. Необходимые направления реформы. Потенциальные трудности

По мнению чиновников, знакомых с истоками идей реформы госуправления, в процессе реализации весь ее смысл был извращен. Вместо того, чтобы уволить непрофессионалов и поднять оставшимся хорошим кадрам зарплаты, реформа выразилась в огульных механических сокращениях количества чиновников без серьезного повышения заработков.

При этом главной проблемой, которую необходимо решать, госслужащим представляется работа системы госуправления в ручном режиме. В такой ситуации чиновники безынициативны, боятся принимать решения сами, и в итоге по всем вопросам необходимы решения главы государства. По словам респондентов, более-менее нормальная работа системы начинается лишь тогда и лишь по тем направлениям, где активные импульсы исходят от самого президента.

При этом чиновники отмечали, что полноценная реформа и разрешение вышеперечисленных противоречий невозможны при сохранении существующей системы персоналистической власти.