Памятная записка «Либерального клуба» № 5/2013

Евгений Прейгерман

Уже в ближайшие дни на стол главы государства должны лечь окончательные предложения по реформе системы госуправления. История с подготовкой этих предложений длится достаточно долго. Но есть вероятность, что уже в апреле будет подписан окончательный документ, который определит контуры реформы.

Судя по всему, как таковой реформы пока не будет, т.е. не будет масштабных структурных преобразований, а также существенного пересмотра функций белорусской системы госуправления. Вероятнее всего, все ограничится численным сокращением госслужащих и некардинальными переменами на уровне структуры правительства.

Такой сценарий, как мы уже отмечали в специальной аналитической записке, несет в себе больше угроз, нежели пользы. В случае его реализации качество и эффективность белорусской системы госуправления останутся такими же, какими есть сейчас. И уже скоро руководству страны вновь придется возвращаться к этой теме.

Хотя последнее слово, разумеется, за Александром Лукашенко. А он только что вернулся из Сингапура, где, по его же словам, очень внимательно взглянул на опыт проведения реформ. Поэтому есть маленькая надежда, что и в вопросе реформы системы государственного управления президент вначале обратится к сингапурскому опыту, а уже потом будет подписывать подготовленные белорусскими чиновниками документы.

А чтобы подтолкнуть главу государства к более критическому подходу к существующим предложениям реформы, мы бы хотели еще раз обратить внимание на положение Беларуси в Рейтинге качества государственного управления (Worldwide Governance Indicators) Всемирного банка. Это, пожалуй, самое авторитетное сравнительное исследование систем госуправления в мире. Оно проводится с 1996 г. и сегодня охватывает более 200 стран.

Данные Рейтинга качества государственного управления однозначно указывают на глубину белорусских проблем.

Методология рейтинга

В методологии Всемирного банка используются шесть главных индексов, которые отражают разные параметры системы государственного управления:

  1. Учет мнения населения и подотчетность государственных органов (Voice and Accountability). Индекс показывает, в какой степени граждане страны имеют возможность участвовать в политической жизни страны, выбирать правительство и другие органы власти, а также отражает оценку уровня свободы слова, свободы объединений и других гражданских свобод. Другими словами, этот индекс оценивает политическую систему и место гражданских и политических свобод в ней.

  2. Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence). Здесь измеряется стабильность государственных институтов, вероятность изменения политического курса или даже дестабилизации политической обстановки и свержения правительства (неконституционными методами или с применением насилия).

  3. Верховенство закона (Rule of Law). Индекс демонстрирует степень уверенности различных субъектов в установленных обществом нормах, а также степень соблюдения ими этих норм, в частности, эффективности принудительного исполнения договоров, работы полиции, судов. Он также показывает уровень преступности и отношение граждан к преступности.

  4. Эффективность работы правительства (Government Effectiveness). Этот индекс оценивает качество государственных услуг, качество работы государственных служащих, их компетентность, а также степень их независимости от политического давления. Индекс характеризует качество разработки и реализации внутренней государственной политики и уровень доверия к этой политике со стороны граждан.

  5. Качество регуляторной политики (Regulatory Quality). Здесь речь идет о способности правительства формулировать и реализовывать рациональную политику и правовые акты, которые допускают становление частного сектора и способствуют его развитию. Индекс фиксирует отхождения от принципов рыночной экономики. Например, ручное управление ценами, чрезмерное регулирование бизнес среды, торговли и т.д.

  6. Сдерживание коррупции (Control of Corruption). Индекс измеряет распространенность использования государственной власти в личных корыстных целях, существование коррупции в верхних эшелонах власти, влияние коррупции на развитие экономики, а также восприятие коррупции со стороны населения.


Цифровое значение каждого из шести индикаторов формируется на основе 30 источников данных. Эти источники данных масштабируются и объединяются для создания агрегированных показателей. При этом используется статистической метод ненаблюдаемых компонентов.

Вся принимаемая во внимание информация формируется из четырех различных типов источников данных:

  • обследование домашних хозяйств и фирм (9 источников данных, включая, Gallup World Poll и Глобальный обзор конкурентоспособности);

  • коммерческая деловая информация (4 источников данных, включая Economist Intelligence Unit и Global Insight);

  • неправительственные организации (9 источников данных, включая Global Integrity, Freedom House и «Репортеры без границ»);

  • организации государственного сектора (8 источников данных, включая оценки Всемирного банка и региональных банков развития, ЕБРР).


Положение Беларуси

Взглянем на результаты Беларуси в Рейтинге качества государственного управления. При этом обратимся лишь к трем из шести агрегированных показателей:

  • эффективность правительства;

  • качество регуляторной политики;

  • сдерживание коррупции.


Другие три показателя (учет мнения населения и подотчетность государственных органов, политическая стабильность и отсутствие насилия, верховенство закона) «завязаны» на политических вопросах, а потому могут вызывать априорное отторжение, а также недоверие. Поэтому для чистоты аргументации не будем их рассматривать.

А что же о белорусской системе госуправления говорят наименее политизированные индикаторы Всемирного банка?

Эффективность работы правительства

Не вдаваясь в дополнительные методологические разъяснения, обратим внимание на то, что все индексы имеют числовое значение от 0 до 100. Где 0 – это «очень плохо», а 100 – «очень хорошо».

Вначале посмотрим на изменение собственно белорусского индекса, начиная с 1996 г.



































Год1996199820002002200320042005200620072008200920102011
Индекс40252814141012101212111213

Табл. 1. Динамика индекса «Эффективность работы правительства» Беларуси за период 1996-2011 гг.

Как видно, данные Всемирного банка отражают нисходящую тенденцию. Беларусь по показателю «Эффективность работы правительства» имеет один из худших в мире результатов.

Для наглядности сравнения посмотрим на изменение этого показателя для других стран. Возьмем лишь сравнимые с Беларусью страны: соседей, партнеров по Таможенному союзу и бывшему Советскому Союзу.


Рис. 1. Сравнительная динамика индекса «Эффективность работы правительства» Беларуси и ряда стран за период 1996-2011 гг.

С первой половины 2000-х гг. Беларусь стала абсолютным аутсайдером среди сравниваемых стран региона. При этом обращаем особое внимание на динамику индекса «Эффективность работы правительства» для Грузии. После начала грузинских реформ индекс продемонстрировал ошеломляющий рост.

Качество регуляторной политики



































Год1996199820002002200320042005200620072008200920102011
Индекс15454810535810109

Табл. 2. Динамика индекса «Качество регуляторной политики» Беларуси за период 1996-2011 гг.

По этому агрегированному показателю положение Беларуси еще более провальное. Все та же нисходящая тенденция, которая в начале и середине 2000-х гг. практически нащупала самое «дно».


Рис. 2. Сравнительная динамика индекса «Качество регуляторной политики» Беларуси и ряда стран за период 1996-2011 гг.

В региональном контексте мы также абсолютные аутсайдеры. При этом на протяжении всего периода исследований. И вновь обращаем внимание на показатели Грузии, которая в 1996 г. находилась практически на одинаковых с Беларусью позициях.

Сдерживание коррупции



































Год1996199820002002200320042005200620072008200920102011
Индекс2032,737,128281619292831292524

Табл. 3. Динамика индекса «Сдерживание коррупции» Беларуси за период 1996-2011 гг.

По показателю коррупции Беларусь имеет гораздо лучший результат, который даже немного улучшился по сравнению с 1996 г.


Рис. 3. Сравнительная динамика индекса «Сдерживание коррупции» Беларуси и ряда стран за период 1996-2011 гг.

И в региональном контексте Беларусь по уровню проникновения коррупции в систему госуправления не является аутсайдером. Хотя результат далек от высокого. При этом в очередной раз обращаем внимание на Грузию.

Выводы

  1. Рейтинг качества государственного управления Всемирного банка является одним из наиболее авторитетных исследований в своей области. Данные рейтинга выводятся на основе скрупулезного и взвешенного подхода, который минимизирует фактор субъективности. Поэтому этим данным можно доверять и на них нужно ориентироваться при принятии управленческих решений.

  2. Даже по минимально политизированным показателям Беларусь занимает очень низкие места в Рейтинге качества государственного управления. При этом по двум из трех таких показателей Беларусь находится среди аутсайдеров всего мира, а динамика развития показателей нисходящая.

  3. Данные рейтинга однозначно указывают на глубокие системные проблемы государственного управления Беларуси. Это значит, что фасадными изменениями (сокращением числа госслужащих и небольшими переменами в структуре правительства) эти проблемы решить невозможно.

  4. Беларуси необходимы полноценные реформы, которые затронут причины, а не следствия проблем системы госуправления. В первую очередь такие реформы должны быть нацелены на функции органов государственной власти, которые в настоящее время крайне избыточны, часто дублируют друг друга, а также создают многочисленные конфликты интересов.

  5. Примером и ориентиром для сегодняшней Беларуси может быть Грузия. После начала реформ система госуправления этой страны продемонстрировала огромный прогресс. Также примером может быть и Сингапур. И не только в плане развития электронного правительства, но, главным образом, в контексте все тех же функций системы государственного управления.