Аналитическая записка «Либерального клуба» № 30/2013



Никита Беляев

Анализируя ситуацию вокруг системы государственного управления в Беларуси, можно обнаружить множество проблем. Одна из них – проблема оценки качества государственного управления. С одной стороны, согласно международным рейтингам, белорусская система государственного управления устарела и не соответствует современным критериям. С другой стороны, белорусские власти опровергают такие оценки, говоря о том, что поставленные перед собой цели и задачи система достигает. Следовательно, говорить об ее отсталости и несоответствии существующим условиям нельзя?



Однако если проанализировать законодательство Республики Беларусь, то можно увидеть, что ни определения государственного управления, ни целей или задач в нормах белорусского права не закреплено. Такое положение вещей, во-первых, не позволяет оценить исполнение поставленных перед системой госуправления целей и задач, а, во-вторых, возникает вопрос о системности и устойчивости развития государственного управления в стране.

В качестве альтернативного варианта оценки работы системы государственного управления можно обратиться к анализу исполняемости целей и задач, которые ставились перед системой наиболее важными программными документами: программами социально-экономического развития, программами деятельности правительства и мерами по их реализации, которые были закреплены в указах президента.

И здесь обнаруживается проблема.

Следует отметить, что программные документы закрепляли достаточно прогрессивные цели и задачи по совершенствованию системы госуправления. Среди них можно выделить необходимость дебюрократизации управленческого аппарата, снижения количества функций, ликвидация их дублирования. Эти цели были отмечены как приоритеты в Программе социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001- 2005 гг.

Согласно пункту № 11 «Совершенствование системы управления народным хозяйством», программа предусматривала комплекс мер, среди которых:

- создание системы координации деятельности органов госуправления, обеспечивающей сбалансированное развитие народнохозяйственного комплекса в целом;

- повышение качественного уровня и роли системы государственного прогнозирования и программирования;

- оптимизация организационных структур управления на основе исключения излишних звеньев, параллелизма в работе, а также уменьшения документооборота.

Однако, как показал анализ законодательства, пункт, направленный на оптимизацию организационных структур, не был реализован и закреплен в качестве нормы белорусского права. Кроме того, не была создана и система координации деятельности государственных органов. Таким образом, за период с 2001 по 2005 г., система органов государственного управления фактически не претерпела изменений и не была усовершенствована.

Если ознакомиться с нормативными актами, которые были приняты позже, то можно увидеть, что приведенные выше меры были закреплены Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 «О структуре Правительства Республики Беларусь».

Получается, что задачи, которые были поставлены в программе социально- экономического развития на 2001-2005 гг. еще в 2000 г., были реализованы посредством принятия нормативного акта только в 2006 г.

Согласно основным положениям программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006-2010 гг., перед системой государственного управления были поставлены задачи по дебюрократизации государственных услуг и повышению их качества, внедрению эффективных моделей работы с населением на основе заявительного принципа «одно окно», применению информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственного аппарата при принятии решений. Фактически это означает, что цели и задачи прошлой пятилетки не были выполнены и были вновь поставлены перед субъектами государственного управления.

Кроме того, документ предусматривал также совершенствование системы местного управления и самоуправления. Согласно тексту программы, «особое внимание будет уделено совершенствованию системы местного управления и самоуправления, в том числе оптимизации полномочий местных исполнительных и распорядительных органов на основе усиления роли органов базового и первичного уровней, совершенствованию управления государственной собственностью, поиску новых организационных форм управления».

Эти же цели и задачи, только в более развернутом виде, были поставлены в виде заданий перед Советом Министров в программе деятельности правительства Республике Беларусь на 2006-2010 г. Согласно тексту документа, перед Совмином стояла задача по полноценной перестройке системы государственного управления:

«Будет продолжена работа по совершенствованию структуры, функций и методов работы Правительства и госаппарата, повышению эффективности, результативности их деятельности при сочетании традиционных и новых методов управления экономикой; по оптимизации процессов принятия решений и качества госуслуг с использованием интеллектуальных, информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и электронных сетей; смещению акцента с административных методов управления предприятиями, отраслями и сферами на экономические; дебюрократизации работы всех звеньев и уровней управления; повышению эффективности взаимодействия центра и регионов; развитию инициативы и предприимчивости широких слоев общественности – и как результат – повышение качества работы и ответственности республиканских органов государственного управления …»

Если обратить внимание на утвержденные мероприятия по выполнению программы социально-экономического развития, которые закреплены в Постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 20 июля 2006 г. N 910, то можно отметить, что предусматривалась реализация практически всех целей и задач, поставленных программой социально-экономического развития.



























МерыГодыОтветственные государственные органыРеализация
Совершенствование структуры и функций республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций подчиненных правительству Республики Беларусь2006-2010Минэкономики, Минфин, Минтруда и соцзащиты, Минюст и другие республиканские органы государственного управления и государственные организации подчиненные правительству Республики БеларусьПроекты указа президента, постановлений правительства Республики Беларусь
Совершенствование взаимодействия республиканских органов государственного управления и местных исполнительных и распорядительных органов2006-2007Минэкономики, Минюст, облиспокомы и Минский гориспокомНормативный правовой акт
Совершенствование структуры и функций республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных правительству Республики Беларусь2006Минэкономики, республиканские органы государственного управленияПроект указа президента Республики Беларусь

Табл. 1. Выдержка из Постановления Совета Министров Республики Беларусь от 20.07.2006 №910

Однако на законодательном уровне перечисленные мероприятия не нашли своего отражения: если нормативные акты и принимались, то носили лишь корректирующий характер. Ни один нормативный акт не предусматривал перестройки системы, сокращения функций и  дебюрократизации. Речь в них шла о развитии уже существовавших мер и закреплении сложившейся системы государственного управления.

Так, в 2008 г. был принят нормативный акт, целью которого было создание нового ведомства. Речь идет об Указе Президента Республики Беларусь от 26 августа 2008 г. № 445 «О некоторых вопросах органов государственной статистики». Согласно указу, Министерство статистики и анализа было преобразовано в Национальный статистический комитет, который является республиканским органом государственного управления в области государственной статистики, подчиненным непосредственно президенту.

Однако никаких изменений в сложившуюся систему государственного управления этот нормативный акт не привнес. Задачи, функции и правомочия этого государственного органа остались прежними. Главной причиной таких манипуляций с законодательством стало подписание в 2005 г. Европейского кодекса статистической практики. Согласно требованию этого документа, национальное статистическое ведомство должно было быть выведено из подчинения правительству.

Кроме того, стоит отметить, что белорусскими законодателями за период с 2006 по 2010 гг. не было принято мер по реформированию системы местного управления и самоуправления. Административно-территориальные единицы не были наделены большей самостоятельностью ни в экономической, ни в управленческой сферах.

Согласно Указу Президента Республики Беларусь от 23.10.2006 № 631 «О структуре, функциях и численности работников местных исполнительных и распорядительных органов», местное управление и самоуправление подверглось лишь корректировкам и установлению определенных рамок.

Нормативным актом устанавливался перечень структурных подразделений и типовая структура исполкомов. Привнесенные указом нормы не позволяют в полной мере говорить о «совершенствовании системы местного управления и самоуправления, в том числе оптимизации полномочий местных исполнительных и распорядительных органов на основе усиления роли органов базового и первичного уровней».

Заменивший этот указ Закон Республики Беларусь от 4 января 2010 г. №108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» также нельзя назвать реформистским. Нормы закона были направлены на развитие и сохранение сложившейся системы местного управления и самоуправления.

Из перечисленных в программных документах задач, пожалуй, наиболее полную реализацию получили принцип «одного окна» и частичный переход на электронное предоставление государственных услуг. Однако стоит отметить, что до сих пор на электронные рельсы система государственного управления в Беларуси не переведена.

Кроме вышеперечисленных законодательных мер, принятых в рамках совершенствования системы государственного управления, белорусские власти пошли на расширение государственного аппарата. Если обратиться к статистическим данным, то можно увидеть, что за период с 2001 по 2010 гг. численность работников в органах государственного управления увеличилась фактически на 10 000 человек.

































200020052007200820092010
тысяч человек
158,1165,0163,0163,6168,1168,5
в % к общей численности занятых в экономике
3,6%3,8%3,6%3,6%3,6%3,6%

Табл. 2. Численность работников органов государственного управления Беларуси.

Таким образом, анализ основных программных документов Беларуси в 2011-2010 гг. позволяет сделать несколько выводов:

Во-первых, законодательные акты, которые были приняты за этот период в рамках мер по совершенствованию системы государственного управления в Беларуси, не предусматривали реформирование госуправления. Скорее наоборот: нормы, содержащиеся в законах и указах, были направлены на сохранение и закрепление существующей системы.

Во-вторых, можно отметить несоблюдение целей и задач по совершенствованию системы госуправления, поставленных перед правительством и другими государственными органами. Ни один из принятых нормативных актов не изменил количество функций и задач государственных органов, несмотря на то, что такие требования содержались в программах социально-экономического развития страны, а также в программах деятельности правительства.

В-третьих, такое положение вещей позволяет говорить о несоответствии реальных действий целям и задачам, которые были предусмотрены программными документами.

Все это может свидетельствовать о проблемах, существующих в системе государственного управления Беларуси. Однако достаточно сложно назвать основные причины такой ситуации. С одной стороны, неисполнение целей и задач по совершенствованию системы государственного управления является очевидным признаком низкого качества работы системы. Но, с другой стороны, также можно выдвинуть гипотезу о том, что причиной такого неисполнения мог стать фактор сопротивления с чьей-либо стороны или отсутствия политической воли. Для подтверждения или опровержения этой гипотезы необходимо провести дополнительный анализ.