Аналитическая записка «Либерального клуба» №5/2014

Никита Беляев


Резюме

В последнее время одной из наиболее частных тем выступлений Александра Лукашенко стала коррупция. Судя по новостным лентам, борьба с этим явлением не прекращается: новости о возбуждении уголовных дел по коррупционной статье звучат все более часто. 

При этом Генеральная прокуратура, сообщая об увеличении числа коррупционных преступлений, считает, что динамика связана лишь с повышением активности правоохранительных органов. В ведомстве полагают, что особых проблем в этой сфере нет. Однако, согласно международным рейтингам, положение дел с коррупцией в Беларуси далеко не идеальное.

Интересная ситуация наблюдается с программами и механизмами по борьбе с коррупцией. Как показал анализ основных правовых документов, эффективных методов борьбы с коррупцией они не предусматривают. Более того, в белорусском законодательстве закреплены нормы, провоцирующие рост этого явления.

Важная особенность существующих методов борьбы с коррупцией заключается в том, что главным объектом этих мер является не коррупция, а коррупционер. Положение дел усугубляется отсутствием прозрачности.

На наш взгляд, необходимо разработать механизмы, направленные на минимизацию причин возникновения коррупции, а также комплекс мер по повышению прозрачности государственной политики.

Мнения общества, властей и международных исследователей

Официальная методология определения уровня коррупции в Беларуси, по сравнению с международными агентствами, которые учитывают множество факторов, достаточно проста. Как таковое понятие «уровень коррупции» в белорусском законодательстве не закреплено, о росте или сокращении этого явления власти судят по количеству зарегистрированных коррупционных преступлений.

Изучение этого показателя позволяет выявить тенденцию: в целом за последние годы число зарегистрированных коррупционных преступлений сокращалось, однако в период с 2008 по 2010 г. и в 2013 г. происходил скачок на 30%. И если в первом случае наблюдался постепенный рост, то в 2013 г. произошло резкое увеличение количества зарегистрированных преступлений.

В 2008 г. было зарегистрировано 2735 коррупционных преступлений, в 2009 г. – 3366, а в 2010 г. – 3637. Таким образом, в указанный период рост коррупционных преступлений составил 33%.

В 2011 и 2012 гг. наблюдалось снижение зарегистрированных коррупционных преступлений: в 2011 г. – 2400, в 2012 г.– 1779. Это, главным образом, было вызвано чисто технической причиной: исключением четырех составов преступлений из числа коррупционных.

В 2013 г. в Беларуси было зарегистрировано 2301 коррупционное преступление, что на 29,3% больше по сравнению с предыдущим годом.

Corruption

Источник: Генеральная прокуратура Республики Беларусь


 

Таким образом, даже согласно официальной статистике, ситуация с коррупцией в Беларуси носит непостоянный, скачкообразный характер. Время от времени наблюдается значительный рост числа коррупционных преступлений.

Подтверждается наличие проблем и местом страны в Индексе восприятия коррупции Transparency International. Беларусь второй год подряд занимает 123-е место из 176 стран. Согласно докладу этой организации, в нашей стране высокий уровень коррупции в военно-промышленном комплексе, из-за чего Беларусь была отнесена авторами индекса к высокой группе риска.

Существенным фактором также является настроение общества и его отношение к существующей политике борьбы с коррупцией. Согласно данным опроса Независимого института социально-экономических и политических исследований (НИСЭПИ), который был проведен в июне 2014 г., общество не верит в успешность борьбы с коррупцией в Беларуси.

Почти 24% респондентов считают коррупцию самой острой проблемой общества. С заявлением Лукашенко о том, что «белорусская власть постоянно и жестко борется с коррупцией», согласились 39,1%, а не согласились 48,4%. Почти 30% считают, что Лукашенко «будет пытаться бороться с коррупцией, но ему вряд ли удастся добиться существенных успехов, потому что коррупция в Беларуси неискоренима». Свыше 20% – что «Лукашенко трудно бороться с коррупцией, поскольку он сам во многом зависит от коррумпированных чиновников». А еще почти 20% – что Лукашенко «и не будет серьезно бороться с коррупцией, поскольку он тем или иным образом заинтересован в ней».

Таким образом, исходя из вышеприведенных данных, можно сделать несколько выводов.

Во-первых, как показывают официальные данные, в Беларуси за последние годы не сформировалась тенденция ни к повышению, ни к понижению числа зарегистрированных коррупционных преступлений. Такая ситуация свидетельствует об отсутствии стабильной и целенаправленной антикоррупционной политики. Скорее наоборот, налицо ситуативность, эмоциональность и зависимость от обстоятельств.

Вполне вероятно, что увеличение числа коррупционных преступлений в 2013 г. и многочисленность коррупционных скандалов в 2014 г. связаны с попыткой властей объяснить провал политики модернизации коррупцией на местах, тем самым переложив ответственность на местных чиновников и руководителей предприятий.

Во-вторых, несмотря на несогласие белорусских властей с местом страны в рейтинге Transparancy International, в своих заявлениях представители прокуратуры и КГК подтверждают отдельные положения рейтинга.

По мнению Генпрокуратуры, самой коррумпированной в Беларуси является система Министерства промышленности. А в Комитете госконтроля считают, что коррупция является самой острой проблемой в сфере строительства. В 2013 г. в этой отрасли выявлено более 450 случаев взяточничества и злоупотребления служебными полномочиями.

Третьим фактором, показывающим наличие проблем в этой сфере, является невысокое доверие общества к проводимой властями антикоррупционной политике.

В-четвертых, настораживает отношение к этому явлению со стороны Генеральной прокуратуры. Так, на 33%-й рост числа зарегистрированных в период с 2008 по 2010 гг. коррупционных преступлений прежний руководитель Генпрокуратуры Григорий Василевич в интервью БелТА от 23 марта 2011 г. отреагировал следующим образом: «За последнее время в Беларуси не было вопиющих примеров коррупционных преступлений. Это позволяет сделать вывод о том, что коррупция как явление не представляет серьезной угрозы для нашего государства».

Ныне возглавляющий органы прокуратуры Александр Конюк на подобную ситуацию в 2013 г. (рост коррупционных преступлений на 30%), заявил: «Но к этой цифре надо спокойно относиться, потому что коррупционные преступления являются наиболее латентными. И эти 30% связаны лишь с тем, что увеличилась раскрываемость, повысилась активность правоохранительных органов».

Международные рекомендации

Приведенные данные свидетельствуют о наличии в Беларуси достаточно серьезных проблем с коррупцией. Согласно международным документам, а также рекомендациям международных организаций, в первую очередь бороться с коррупцией необходимо путем дебюрократизации госаппарата, упрощения административных процедур и повышения транспарентности системы государственного управления.

К примеру, Резолюция Совета Европы (96)133 «Программа действия против коррупции» одной из основных причин коррупции называет забюрократизированность системы государственного управления. Еще одна Резолюция Совета Европы 1492 (2006) «Бедность и борьба с коррупцией в государствах-членах Совета Европы» среди главных мер по борьбе с коррупцией называет децентрализацию власти, а также транспарентность расходов из бюджетов и публичных фондов.

Многие международные эксперты, говоря об основных предпосылках возникновения коррупции, перечисляют причины, указанные в упомянутых выше документах. К примеру, в своей статье «Six Strategies to Fight Corruption» директор Всемирного банка по глобальным индикаторам и анализу Аугусто Лопес-Карлос среди основных механизмов борьбы с коррупцией называет дебюрократизацию. По его мнению, существует высокая взаимосвязь между уровнем коррупции и обилием административных процедур: чем их больше и чем они сложнее, тем выше уровень коррупции.

Во многом такое же мнение поддерживают и экономисты Всемирного банка Гарри Бродман и Франческа Риканатини в своем исследовании «Корни коррупции. Важны ли рыночные институты?». Одним из выводов этого исследования является то, что развитая рыночная экономика с понятными и ясными правилами игры, эффективный госаппарат, а также результативная правовая система играют особенно важную роль в обуздании коррупции в государствах с переходной экономикой.

Президент Белградского Центра либерально-демократических исследований Борис Бегович в своей работе «Corruption: Concepts, Types, Causes, and Consequences» среди основополагающих причин высокого уровня коррупции называет активное вмешательство государства в экономику и обилие функций госаппарата. По мнению Беговича, эффективными методами борьбы с коррупцией являются дерегулирование экономики и сокращение функций государственных органов. Важную роль также играет транспарентность системы государственного управления.

Находят ли такие меры отражение в национальном законодательстве Республики Беларусь? К слову, учитывая факт подписания нашей страной в 2003 г. Конвенции ООН против коррупции, белорусские власти, согласно ст. 5 этого документа, должны стремиться «устанавливать и поощрять эффективные виды практики, направленные на предупреждение коррупции».

Отечественные методы борьбы с коррупцией

Основными документами, которые в настоящее время формируют отечественную политику борьбы с коррупцией, являются Закон Республики Беларусь от 20 июля 2006 г. № 165-З «О борьбе с коррупцией» (далее Закон) и Программа по борьбе с преступностью и коррупцией на 2013-2015 гг.

В ст. 5 Закона закреплен ряд мер, рекомендованных международными организациями (ООН, Совет Европы и др.): экспертиза правовых документов, установление специальных требований финансового контроля, установление правовых запретов с целью разграничения деловой и личной сфер. Имплементацию таких мер по борьбе с коррупцией, безусловно, важно отметить как положительную сторону белорусского антикоррупционного законодательства. Однако существует ряд весомых упущений, которые снижают эффективность Закона.

Во-первых, обращает на себя внимание, что документ не предусматривает таких мер, как дебюрократизация госаппарата (в том числе сокращение функций) и упрощение административных процедур. Именно эти механизмы рекомендованы как исследователями, так и международными документами в качестве мер, способствующих значительному снижению уровня коррупции.

Учитывая периодичность возникновения коррупционных скандалов, связанных с исполнением госслужащими своих функций, применение этих механизмов было бы особенно актуальным для Беларуси. Подтверждает актуальность их имплементации в национальное антикоррупционное законодательство и то, что президентом в рамках реформы системы государственного управления обозначена необходимость сокращения функций госаппарата и повышения его эффективности.

Во-вторых, описание части механизмов по борьбе с коррупцией носит достаточно неточный, размытый характер, что снижает результативность их использования. К примеру, не понятно содержание и направление такой меры, предусмотренной документом, как «сочетание борьбы с коррупцией с созданием экономических предпосылок для устранения причин коррупции». Размытость этой меры и отсутствие пояснений позволяет трактовать ее достаточно свободно. В результате под реализацией этой нормы можно будет понимать обширный перечень действий, которые не всегда имеют антикоррупционный характер.

В-третьих, согласно ст. 6 нормативного акта, среди всех государственных структур только органы прокуратуры, внутренних дел и государственной безопасности осуществляют борьбу с коррупцией. Остальные госорганы являются лишь участниками, т.е. не принимают участия в разработке и реализации антикоррупционной политики. В результате, осуществление антикоррупционной борьбы лишь силовым блоком увеличивает риск однобокости антикоррупционных механизмов, что снижает результативность и эффективность борьбы против коррупции.

Кроме того, эта ситуация, в случае возникновения в системе государственного управления групп интересов, может способствовать использованию антикоррупционного законодательства для укрепления положения одной из таких групп и продвижения ее собственных интересов. Это в целом негативно отразится на системе государственного управления.

В-четвертых, некоторые нормы документа до сих пор остаются не реализованными. К примеру, криминологическая экспертиза будет полноценно внедрена только в 2015 г., хотя ее планировалось ввести еще в 2010 г. Аналогичная ситуация наблюдается и с введением в действие системы электронного правительства: согласно документам, оно уже должно было полноценно функционировать. Однако эта система реализована лишь частично: у государственных органов появились интернет сайты, существуют возможности частичной онлайн регистрации бизнеса и оформления обращений в госорганы. В остальном система госуправления так и не перешла на электронные рельсы.

Сужает рамки антикоррупционной политики и Программа по борьбе с преступностью и коррупцией на 2013-2015 гг.

Документ сохраняет вышеописанные проблемы Закона и содержит достаточно краткий перечень мероприятий по предупреждению коррупционных преступлений. Обращает на себя внимание, что, по мнению авторов документа, основными мерами в борьбе с коррупцией являются усиленная проверочная деятельность, а также обеспечение публичности.

Усиление проверочной деятельности в рамках существующих в Беларуси практик наоборот увеличивает риск роста уровня коррупции. Оно приводит к повышению нагрузки на субъекты хозяйствования со стороны контрольно-надзорных ведомств, возникновению новых административных процедур и дополнительных препятствий для бизнеса. В результате использование такого механизма может вызвать злоупотребления со стороны проверяющих структур и дополнительное стимулирование коррупции.

Недостатки Программы заключаются также в том, что реализация принципа публичности предполагается лишь в некоторых сферах. К примеру, в реализации программы импортозамещения. В целом же не предусматривается достижение публичности всей системы государственного управления.

Более того, для этого до сих пор законодательно не внедрены необходимые механизмы. А некоторые существующие нормы законодательства противоречат этому принципу. К примеру, несмотря на требования Программы обеспечить публичность госзакупок, до сих пор сохранен такой инструмент, как коммерческая тайна государственных закупок.

Следует также отметить наличие отдельных механизмов, которые выступают подспорьем для возникновения коррупционных явлений.  Одним из них является механизм выдачи разрешений на строительство, закрепленный Законом Республики Беларусь от 05.07.2004 N 300-З «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь». Согласно нормативному акту, выдачу разрешения осуществляют исполнительные комитеты. Их полномочия в рамках этой функции фактически не ограничены, а процесс выдачи разрешений непрозрачен.

Существование этой процедуры нецелесообразно: по законодательству после строительства объект проходит ряд проверок со стороны госорганов на соответствие нормам и правилам. Без этого он попросту не будет сдан в эксплуатацию. Таким образом, выдача разрешений не влияет на качество строительства.

Этот пример показывает наличие излишних административных барьеров, что лишь способствует возникновению коррупции.

Законодательные новеллы

Несмотря на актуальность темы борьбы с коррупцией и участившиеся коррупционные скандалы, Программа по борьбе с преступностью и коррупцией на 2013-2015 гг. содержит меньшее количество антикоррупционных мер, нежели программа предыдущего периода. В документ были перенесены мероприятия с программ прошлых лет, а основным новшеством стало требование о публичности реализации программы импортозамещения В целом за последние годы антикоррупционное законодательство, редко обновлялось.

Что же касается Закона «О борьбе с коррупцией», то с момента его принятия в 2006 г. в нормативный акт было внесено лишь несколько новелл поверхностного характера Законом Республики Беларусь от 22.12.2011 N 332-З:

  • Корректировка термина «государственные должностные лица». Эта норма изменила состав лиц, относящихся к государственным служащим, а также дополнила перечень госслужащих представителями Следственного комитета.

  • Дополнение перечня профессиональных видов деятельности, которыми не вправе заниматься государственные служащие. Кроме того, был введен запрет для государственного служащего на оказание содействия супругу (супруге), близким родственникам или свойственникам в осуществлении предпринимательской деятельности, используя служебное положение, быть представителем третьих лиц по вопросам, связанным с деятельностью государственного органа. При этом в нормативном акте не поясняется, что подразумевается под понятием «содействие».

  • Введение запрета принимать участие лично или через доверенных лиц в управлении коммерческой организацией, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь.

  • Введение нового порядка подачи налоговых деклараций. Если ранее представлять декларации о доходах и имуществе должны были лица, поступающие на госслужбу, а также члены их семей, то, согласно поправкам, эта обязанность стала распространяться еще на лиц, приравненных к государственным должностным лицам, на супругу (супруга) и совместно проживающих с ними близких родственников, ведущих общее хозяйство.

  • Кроме того, документом был введен термин «конфликт интересов».


Рекомендации

В первую очередь, властям нужно перейти от слов к делу. Как показал анализ отечественного законодательства, на протяжении последних лет не было внедрено ни одной действенной антикоррупционной меры. Более того, перечень мер постоянно сокращается. Это негативно сказывается на результатах борьбы с коррупцией.

На наш взгляд, в целях повышения эффективности проводимой в Беларуси антикоррупционной политики необходимо:

1) Разработать методологию расчета уровня коррупции в Беларуси, так как существующая система оценки коррупции по количеству зарегистрированных преступлений не позволяет оценить реальное положение вещей. В основу методологии должны быть положены профильные социологические опросы населения и бизнеса. Также необходимо учитывать возникновение новых административных процедур и функций госорганов, так как они являются предпосылками коррупционных рисков.

2) Допустить к подготовке предложений по совершенствованию правового регулирования и анализа эффективности мер по противодействию коррупции широкий круг государственных органов путем внесения изменений в ст.6 Закона «О борьбе с коррупцией». В рамках реализации этого пункта необходимо обратить внимание на обоснованность распределения полномочий по борьбе с преступностью среди госструктур, чтобы избежать возникновения новых функций и их дублирования.

3) Предусмотреть возможность активного участия общества путем создания реально действующих общественно-консультативных советов. Такая мера позволит артикулировать мнения бизнеса и широкого круга общественных стейкхолдеров.

4) Провести анализ законодательства на предмет наличия норм, способствующих возникновению коррупции. Необходимо наладить полноценное функционирование механизма криминологической экспертизы законопроектов, который позволит избежать принятия нормативных актов, стимулирующих коррупцию.

5) Провести реальную дебюрократизацию и сокращение административных процедур, согласно рекомендациям международных документов. Полноценная реализация реформы системы государственного управления (с существенным сокращением функций госаппарата) будет способствовать снижению уровня коррупции в Беларуси.

6) Принять стратегию сокращения госрасходов (в частности, госпрограмм), что положительно скажется на сужении естественной среды для возникновения и развития коррупции.