Аналитическая записка «Либерального клуба» № 11/2013

Никита Беляев

Судя по заявлениям высшего руководства страны, экономику Беларуси если и собираются модернизировать, то только под пристальным государственным контролем. Но по каким правилам в нашей стране осуществляется госконтроль – понятно не всем и не всегда.

Нет сомнений, что от эффективности и предсказуемости системы госконтроля зависит экономическая и инвестиционная привлекательность страны. За последние пять лет законодательство, регулирующее контрольно-надзорную деятельность в Республике Беларусь, совершенствовалось достаточно часто. Начало этому совершенствованию положил Указ Президента № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь», который вступил в силу 16 октября 2009 г.

С принятием этого нормативного акта многие связывали надежды на кардинальное изменение контрольной деятельности и либерализацию законодательства, но этого не произошло. Более того, указ оказался настолько неудачным, что с момента принятия в него еще три раза вносили изменения: два раза в 2010 г. и один раз в 2012 г.

Последние изменения были внесены Указом Президента №332 «О некоторых мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь».

Предполагалось, что этот нормативный акт (Указ №332) исправит все огрехи 510 указа и положит начало реальной реформе контрольно-надзорной деятельности в Беларуси. Так, документ принимался с целью реализации положении Директивы № 4 и «решения IV Всебелорусского народного собрания о придании контрольной (надзорной) деятельности максимально профилактического (упредительного) характера и сокращении количества проверок».

Таким образом, согласно целям, документ должен был бы улучшить положение дел в контрольной деятельности и максимально ее упростить. Однако, как и в случае с «материнским» Указом № 510, этого не произошло, так как, несмотря на официальные цели, Указ №332 не содержит в себе ни одной реформистский нормы. Механизмы, предусмотренные им, в большинстве своем являются полумерами, которые не способны изменить сложившуюся ситуацию.

В целом, история внесения изменений в законодательство о контрольно-надзорной деятельности в Беларуси является примером того, что без комплексных шагов и реальных намерений реформы не получаются.

Почему мы в тупике?

Реформирование контрольной деятельности – давняя дилемма для белорусских властей. С одной стороны, для развития экономики и улучшения бизнес-климата необходимо отойти от восприятия контрольной деятельности как карательной функции государства.

С другой стороны, для руководства страны допустить либерализацию этой области означает упустить рычаг, с помощью которого власти решают свои задачи и обосновывают те или иные действия.

Так, выступая 22 февраля 2013 г. на Минском комбинате хлебопродуктов, Александр Лукашенко заявил: «Мы ничего не будем запрещать. Это даже выгодно, пускай частник появляется, показывает свою прыть, но мы в любое время сможем отрегулировать цены до приемлемых для нашего населения».

В итоге эта дилемма для властей так и не разрешена, а система остается прежней. Существующее положение дел хорошо описывают задачи главного контролирующего органа – Комитета государственного контроля (КГК).

Согласно Положению о Комитете государственного контроля Республики Беларусь, утвержденному Указом Президента Республики Беларусь от 27.11.2008 N 647, одними из основных задач КГК являются:

  • защита интересов государства от противоправных посягательств в экономической сфере, обеспечение экономической безопасности Республики Беларусь;

  • проверка выполнения поручений Президента Республики Беларусь, контроль за исполнением которых в соответствии с законами и решениями Президента Республики Беларусь возложен на Комитет;

  • осуществление государственного контроля за эффективным и рациональным использованием организациями и индивидуальными предпринимателями бюджетных средств и государственной собственности;


Выделение таких задач в качестве основных противоречит теории права, согласно которой главной задачей государственного контроля является обеспечение законности, целесообразности и дисциплины.

Несмотря на то, что власти, начиная с 2009 г., официально ставили задачу отойти от построения контролирующей деятельности как карательной функции государства и перейти к стимулирующей, в реальности намерения остались на словах.

Такое положение вещей подтверждается и существующими нормативными актами.

Законодательное закрепление тупикового положения

Проблемные места контролирующей деятельности были известны еще до принятия Указа № 510. Это и сроки проведения проверок, и обилие государственных органов наделенных контрольными полномочиями, и незащищенность проверяемых субъектов, и запрет института общественного контроля.

Нововведения в деятельность контролирующих органов, которые привнес в 2009 г. 510-й Указ, были провозглашены белорусскими властями как «коренное изменение принципов контрольной деятельности». Документ вводил в действие «добровольный мораторий» на проведение проверок тех субъектов хозяйствования, с момента создания (государственной регистрации) которых прошло менее 2 лет, и обязывал контролирующие органы письменно уведомлять о начале проверки за 10 дней.

Кроме того, указом была предусмотрена норма, согласно которой в случае неясности или нечеткости предписаний акта законодательства решения должны приниматься в пользу проверяемого субъекта.

Однако эти нормы не изменяли сути вещей. К примеру, применение или неприменение такого инструмента, как «добровольный мораторий», оставалось на усмотрение контролирующих органов.

Также содержащаяся в 510-м Указе норма о сокращении сроков проверок до 3-х дней ограничена. Так, в зависимости от типа юридического лица, согласно п. 26, срок проведения проверки, за исключением внеплановой, тематической, оперативной, контрольной и дополнительной, не может превышать 15 или 30 дней. Напомним, что при проведении проверки, юридическое лицо не может в полной мере вести хозяйственную деятельность, что приводит к убыткам.

Более того, указ установил запрет на проведение проверок другими организациями, кроме официальных профсоюзов. Учитывая реальное положение дел в Беларуси, это фактически означает запрет общественного контроля. Без этого института о прозрачности государственного управления и реальном снижении уровня коррупции говорить не приходится.

Указ № 510 также не решил проблему обилия контролирующих государственных органов. Документ содержит перечень государственных органов, обладающих контрольными полномочиями, который включает в себя 36 организаций: от Министерства спорта и туризма до КГК.

Еще одно усовершенствование – это не реформа!

Следующим шагом белорусских законодателей по изменению контрольно-надзорной деятельности в Беларуси стало подписание указа №332 «О некоторых мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь», который вносит ряд изменений и дополнений в Указ от 16 октября 2009 г. № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь».

Документ вновь был направлен на совершенствование контрольной деятельности и был разработан совместно с бизнес-союзами. Стоит отметить, что на этот раз позитивные изменения все же имеются. Главным образом, это касается процедуры проверок.

Во-первых, стали более точными и ясными критерии отнесения подконтрольных субъектов к той или иной группе риска, от которой зависит периодичность и количество проверок. Например, проверять организации, отнесенные к первой группе риска, можно будет не более раза в год. Если же организация находится в низкой группе риска, проверять ее можно будет и вовсе раз в пять лет.

Во-вторых, Указ  № 332 устанавливает запрет на остановку производственно-хозяйственной деятельности проверяемого субъекта при проведении проверки.

В-третьих, нормативный акт предусматривает использование так называемых чек-листов в процессе проведение проверки, что может в какой-то степени предотвратить превышение полномочий проверяющими государственными структурами.

В-четвертых, из контрольной деятельности исключены мероприятия технического (технологического, проверочного) характера, которые осуществляются органами в отношении субъектов, но не связаны с проверками их деятельности.

Однако, несмотря на некоторые положительные нововведения, в указе все же присутствует доза дегтя. При этом минусы напрямую связаны с плюсами нормативного акта.

В первую очередь, это относится к изменениям, касающимся критериев отнесения к группе риска. Согласно документу, предприятиями с высокой группой риска являются организации, исполняющие государственный заказ. Получается, что такие организации будут проверять, как и прежде, часто, и никакие иммунитеты и моратории к ним не относятся. Возможно ли с такими условиями развивать государственно-частное партнерство, закон о котором власти собираются принять в этом году?

Кроме этого, к высокой группе риска относятся организации, действующие менее двух лет и подозревающиеся в связях с лжепредпринимательскими структурами. В отношении таких организаций не действует количественное ограничение на проверки. К тому же, проверка таких организаций может быть осуществлена внепланово.

Еще одним серьезным минусом Указа стал мониторинг деятельности подконтрольных субъектов. Подобный мониторинг будет проводиться тайно, без извещения проверяемого субъекта. Решение о его проведении имеет право принять только руководитель надзорного органа или его уполномоченный заместитель.

В случае выявления во время мониторинга нарушений субъекту будут вручаться рекомендации по их ликвидации. При добровольной ликвидации нарушений не будут назначаться внеплановые проверки, а к субъекту и его служебным лицам не будут применяться меры ответственности.

Использование такого правового механизма, как мониторинг деятельности подконтрольного субъекта, может привести к росту количества внеплановых проверок, что увеличит нагрузку на организации. В таком случае, заявленное властями сокращение количества проверок в реальности работать не будет.

В результате…

Стоит отметить, что Указ № 332 так и не решил ряд основных проблем. Внесенные изменения не отменили запрет на осуществление независимого общественного контроля. В существующих условиях этот институт позволил бы решить ряд вопросов, в частности с коррупцией.

Другая проблема состоит в том, что контрольно-надзорная деятельность на сегодняшний день не является прозрачной и открытой. Без этих двух условий невозможно добиться главной цели контрольной деятельности: обеспечения законности.

Кроме того, существующая система органов, осуществляющих  функции государственного контроля, слишком раздута и нефункциональна, многие государственные органы дублируют полномочия и функции друг друга. Число государственных органов, осуществляющих государственный контроль, по-прежнему велико.

Велика вероятность того, что нововведения, предусмотренные нормативным актом, лишь увеличат проверочную нагрузку на субъектов хозяйствования.

Таким образом, реального перехода от карательной к стимулирующей контрольной деятельности в Беларуси так и не осуществлено. Система нуждается в реформировании, однако, по-видимому, власти в этом не заинтересованы.