Евгений Мордосевич, Никита Беляев

Данное изменение обусловлено вступлением в силу новой редакции Закона «О нормативных правовых актах»» (далее – Закон)[1]. Одно из наиболее интригующих нововведений – имплементация оценки регулирующего воздействия (далее – ОРВ).

Стоит отметить, что уже сегодня в Беларуси существует процедура, напоминающая ОРВ. Речь идет о финансово-экономическом обосновании (далее – ФЭО). Данная процедура предусматривает проведения ряда исследовательских действий и заполнения отчета ФЭО[2] [3].

Как показывает практика, сегодня существует проблема с заполнением отчетов ФЭО, как правило, многие из них не заполняются. Одной из основных причин этой ситуации стала сложность проведения необходимых расчётов и проблема доступности информации. С февраля 2019 г. помимо необходимости заполнения отчетов по ФЭО, многие государственные структуры столкнулись с необходимостью подготовки отчетов еще более детализированного характера, а именно отчета по проведению оценки регулирующего воздействия. Какова вероятность, что ОРВ повторит судьбу ФЭО?

 

Насколько сложен белорусский вариант ОРВ?

Согласно статье 45 Закона, при проведении прогнозирования последствий принятия нормативного правового акта, частью которого является ОРВ, предусматривается осуществление следующих исследовательских действий:

  • Оценка текущего правового регулирования (в рамках рассматриваемого вопроса);
  • Прогностический анализ развития общественных отношений в случае принятия либо непринятия нормативного акта;
  • Определение негативных и позитивных последствий внесения изменений в нормативный акт, а также в случае, если документ не будет принят;
  • Оценка возможности достижения целей и задач, на которые направлена подготовка нормативного правового акта;
  • Выбора наиболее оптимального варианта правового регулирования.

 

Для получения указанных данных Закон предусматривает использование следующих методов:

  • анализ прогнозной информации, в том числе данных социологических исследований, для выявления позитивных и негативных тенденций правового регулирования общественных отношений;
  • проведение сравнительно-правовых исследований, изучение последствий правового регулирования аналогичных общественных отношений в иностранных государствах, привлечение к участию в этих исследованиях иностранных экспертов, специалистов международных организаций, межгосударственных образований (их органов) и межгосударственных органов, а также посредством обмена информацией в иных формах;
  • проверка и оценка проекта нормативного правового акта субъектами нормотворческой деятельности и правоприменения, в том числе по результатам правового мониторинга;
  • моделирование ситуаций, вызывающих наибольшие затруднения в практике правоприменения, и анализ вариантов их разрешения на основании положений проекта нормативного правового акта;
  • изучение результатов публичного обсуждения проекта нормативного правового акта;
  • принятие (издание) нормативного правового акта в порядке эксперимента;
  • проведение обязательной юридической, криминологической, финансово-экономической, экологической, лингвистической и иных экспертиз;
  • применение иных способов, не противоречащих законодательству.

 

Риски, сложности и особенности процедуры

На наш взгляд, предложенные в Законе методы сбора информации для ОРВ сложны и дороги для использования, а некоторые и вовсе не соответствуют цели ОРВ. Их использование может негативно отразиться либо на качестве прогноза, либо существенно усложнит его подготовку. В результате эта ситуация повышает риски незаполнения или формального исполнения процедуры госорганами.

Во-первых, использование результатов социологических исследований позволит получить поверхностные данные по наиболее общим вопросам, суть которых известна и понятна значительной части населения либо отдельной группе. Что же касается узких сфер, требующих специализированных знаний у участников (по которым и проводится ОРВ) – социологические исследования неэффективны и дороги.

Во-вторых, проведение сравнительно-правовых исследований требует наличия квалификации и специализированных навыков, позволяющих верно определить предмет и объект сравнения. В рамках системы государственного управления специализированной организацией, занимающейся проведением сравнительно-правовых исследований, является Институт правовых исследований при Национальном центре законодательства и правовых исследований – http://center.gov.by/nauchnaya-i-analiticheskaya-rabota/nauchno-issledovatel-skaya-rabota-ins/. В 2016-20 гг. работа Института запланирована на реализацию исследований в рамках 5 сфер:

  • «Личность, общество, государство, мировой правопорядок: интегративный подход к формированию гуманитарно ориентированных концепций права»;   
  • «Развитие аграрного и экологического права и законодательства в контексте участия Республики Беларусь в интеграционных процессах»; 
  • «Проблемы реализации правосубъектности участников гражданских и семейных правоотношений и форм защиты их субъективных прав с учетом социально-экономических преобразований в Республике Беларусь»; 
  • «Правовые проблемы занятости и эффективного использования трудовых ресурсов в современных социально-экономических условиях»; 
  • «Правовые и организационные механизмы воздействия на преступность и правонарушения в контексте защиты национальных интересов и иных приоритетов современной правоохранительной политики».

Соответственно, помимо определенных ограничений, связанных с установленной исследовательской тематикой, существует также проблема доступности уже проведенных исследований. На сайте НЦЗПИ проведенные правовые исследования не представлены. Вероятно, одним их вариантов получения данных являются письменные запросы. Однако данный вариант является времязатратным, что негативно отражается на сроках проведения прогноза последствий. Одним из результатов этой ситуации может стать увеличение нагрузки на юридические управления, входящие в состав государственных органов.

В-третьих, в результате отсутствия обратной связи, недостаточной транспарентности процесса общественного обсуждения сформировался низкий уровень доверия бизнеса к этому механизму. В результате, на сегодняшний день нельзя говорить об общественном обсуждении как о массовом процессе, отражающем позицию большинства по рассматриваемому вопросу. Это не позволяет использовать результаты процедуры в качестве канала получения неискаженной информации для ОРВ.

Кроме того, следует выделить ряд особенностей, которые могут негативно отразиться на эффективности и качестве прогнозирования последствий:

1) Согласно требованиям проекта постановления Совета Министров Республики Беларусь «О прогнозировании последствий принятия (издания) нормативных правовых актов»[4], в рамках процедуры прогноза последствий возможно использовать лишь официальные данные. В то же время нет четкого критерия отнесения того или иного источника к официальным данным. Кроме того, существует проблема доступности информации от официальных источников опубликования. Например, официальный сайт Белстата не предоставляет открытый доступ ко всей информации. Для ее получения необходимо обращаться в Информационно-вычислительный центр Белстата. Стоимость этих данных (на 2018 год) составляет:

  • периодических статистических издания о социально-экономическом положении Республики Беларусь и ее регионов (379,2 руб.);
  • годовые статистические издания (1537,26 руб.);
  • официальная статистическая информация, статистичские бюллетени (4627,96).

Государственные исследовательские институты также не публикуют результаты своих исследований, статистическая информация представлена лишь частично.

2) Качественное проведение прогнозирования последствий принятия нормативных правовых актов обосновывает необходимость глубоких исследований, требующих значительных временных и ресурсных затрат. Проведение таких исследований органами государственного управления приведет к возрастанию нагрузки, и, следовательно, ухудшению реализации основных функций. Кроме того, существующая система финансирования исследовательских разработок НИИ при государственных органах не предусматривает возможность оперативной подготовки материалов такого рода.

3) На сегодняшний день не создано информационной базы экспертов, которых возможно было бы привлечь к участию в процедуре. Данный факт увеличивает временные затраты на проведение прогнозирования последствий принятия НПА.

4) Участие зарубежных экспертов в процедуре прогнозирования требует значительных финансовых затрат. Это обосновывает необходимость поиска негосударственных и/или внешних источников финансирования. При этом важно предусмотреть механизм обеспечения независимости процедуры от источника ее финансирования.

5) Источником мнения бизнес-сообщества, согласно логике нормотворческого органа, должны являться данные, предлагаемые ассоциациями и бизнес-союзами. Однако, согласно различным исследованиям, членами этих организаций в Республике Беларусь являются 5 – 15% субъектов хозяйствования. Таким образом, использование в качестве источника мнения бизнеса только информации, поступающей от союзов и ассоциаций в рамках ОРВ, является некорректным. Исключением являются лишь некоторые отрасли, например, пивоваренная, рекламная и крупный ритейл.

Вышеприведенные данные следует отнести к рискам, связанным со сбором информации для корректного проведения процедуры прогнозирования последствий.

 

Кроме того, следует обратить внимание на ряд институциональных рисков, которые могут негативно сказаться на результатах проведения процедуры ОРВ. Среди таких рисков можно выделить:

Сложность получения реального мнения бизнес-сообщества.

Риск обусловлен низким уровнем представительства бизнеса в союзах и ассоциациях. Учитывая это, данные организации не могут выступать в качестве единственного источника информации о мнении бизнеса по рассматриваемой административной процедуре. Исключением являются лишь некоторые отрасли. Таким образом, для получения информации, помимо данных, предоставляемых бизнес-союзами и ассоциациями, необходимо проведение исследований, направленных на изучение мнения бизнес-сообщества.

Высокая стоимость процедуры.

Большое количество необходимой информации возможно получить лишь на платной основе. Кроме того, корректное проведение ОРВ по ряду вопросов требует проведения исследований и привлечения зарубежных экспертов. Эти факторы значительно повышают финансовые затраты на проведение процедуры.

Высокая времязатратность процедуры.

Получение информации, необходимой для проведения ОРВ, требует значительных временных затрат. Наименьшие затраты связаны с формированием запроса на получение информации, выбор верного адресата, а также ожидание ответа на запрос. Наибольшие временные затраты формирует необходимость проведения исследований.

Проблемы доступности информации.

Значительная часть данных, необходимых для проведения ОРВ, не размещена в общем доступе. Как показал анализ сайтов основных государственных исследовательских организаций, получить результаты исследований возможно лишь по запросу, который может быть не удовлетворен.

Экспертная составляющая

Необходимость участия экспертов в процедуре ОРВ обосновывает необходимость создания информационной базы, включающей экспертов по различным сферам и отраслям. Наличие данной базы позволит снизить временные затраты на поиск экспертов, а также расширить круг участников ОРВ.

 

Выводы

Таким образом, можно спрогнозировать фрагментарные успехи государственных органов в части подготовки отчетов ОРВ. Успех будут иметь те министерства и комитеты, которые активно работают с бизнес-сообществом и самостоятельно собирают первичные для анализа данные, например МАРТ. Остальные ведомства будут им проигрывать. В итоге в ближайшие годы может возникнуть запрос со стороны государственных структур об упрощении требований, необходимых для отчетов ОРВ. Эта ситуация в целом негативно отразится на эффективности работы ОРВ в Беларуси. 

----------------------------------------

[1] Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» принят Палатой представителей 27 июня 2018 года, одобрен Советом Республики 29 июня 2018 год и подписан Президентом Республики Беларусь 17 июля 2018 года.

[2] Целью разработки финансово-экономических обоснований к проектам нормативных правовых актов является оценка влияния принятия нормативных правовых актов на величину доходов, расходов и (или) источников финансирования дефицита республиканского бюджета, местных бюджетов, бюджетов внебюджетных фондов на текущий финансовый год и среднесрочную перспективу; деятельность иных лиц, в том числе оценка регулирующего воздействия на условия осуществления предпринимательской деятельности и прогнозирование последствий их принятия (издания) для юридических и физических лиц, включая индивидуальных предпринимателей.

[3] Постановление Министерства финансов Республики Беларусь и Министерства экономики Республики Беларусь от 30.06.2009 N 88/124 (ред. от 16.03.2018) «Об утверждении Инструкции по методике подготовки финансово-экономических обоснований к проектам нормативных правовых актов»

[4] http://forumpravo.by/forums/npa.aspx?forum=15&topic=11752